De Rijksoverheid regelt Maatschappelijk Bestuur: Halve Hulp

De schroom voorbij: Aanpak bestuur
Al enige jaren komt toenemend de kwaliteit van het bestuur van maatschappelijke ondernemingen in zicht in het politieke debat. Dat is nieuw. Daarvoor werd ‘bestuur’ gezien als indirect van belang, als voorwaarden scheppend (voor het primaire proces, de kwaliteit, de continuïteit) en waren bestuurders ook teveel onderdeel van de elitaire circuits om hard aan te pakken. De politiek voelde zich onderdeel van die circuits of niet krachtig genoeg om ertegenin te gaan. Ook liepen de carrière stromen genoeg door elkaar om vanuit een politieke functie ervoor te waken al te zwaar bestuurders van maatschappelijke ondernemingen aan te pakken. Je wist immers nooit wanneer je ze nog nodig had of er zelf toe zou behoren. Tevens werd de juridische werkelijkheid van de private rechtspersoon, die immers veronderstelt dat deze haar eigen bestuur en intern toezicht inricht en bewaakt, serieus werd genomen. Deze aanzwellende kritiek, zoals altijd ook leidend tot meer regels, is zonder meer onderdeel van een grotere trend om kritisch naar management te kijken, ook in het bedrijfsleven. De economische halve waarheid dat het hier zou gaan om ‘kundige’ , ‘rationele’ ‘professionals’, die ‘namens de consument en aandeelhouder’ de ondernemingen zo goed mogelijk ‘besturen’,  is inmiddels aangevuld met de andere waarheid zoals terug te vinden in de eeuwenoude geschriften van Shakepeare (drama en tragedie, greed, jaloezie, lust) en Macchiavelli (politiek, machtsdrift, angst en paranoia). Deze trend cumuleerde de afgelopen twee weken in het politieke debat rond het bestuur van maatschappelijke ondernemingen, private non-profit organisaties met een bijzondere positie en taak in publieke dienstverlening (zie De Waal (2000). Zowel in de discussie over de kwaliteit van de verpleeghuiszorg, als in de stukken en het debat rondom de woningcorporaties als in de interdepartementale brief van minister Kamp over de borging van publieke belangen, met name bij maatschappelijke ondernemingen, keerde telkens deze kritische blik op het bestuur terug. De politiek vindt dat ze publieke belangen moet borgen in deze sectoren en kiest daarvoor toenemend het middel van het ‘aanpakken’ en ‘reguleren’ van het bestuur, de kwaliteit en beloning ervan en het intern toezicht daarop (de Raad van Toezicht, RvT). De brief van het kabinet deelt de maatregelen in naar ordening en sturing, toezicht en governance en cultuur en gedrag. Het is de voornaamste en nieuwe politieke les uit de vele schandalen in deze sectoren. De politiek meent dat deze te wijten zijn aan Slecht Bestuur, dat wil ze voortaan voorkomen, passend in het concept van de preventive state (Rik Peeters).  Overigens zijn regels en voorschriften meer geschikt om zaken te voorkomen, dan om Goed Bestuur te bevorderen, dat laatste zou toch minstens ook het doel moeten zijn?
Waarom de politiek nu wel durft
De schandalen legitimeren daarmee directe ingrepen in de corporate governance van deze instellingen. Dat Kabinet en Kamer dit nu ook aandurven, heeft vele oorzaken. Een zeer belangrijke is de verminderde status van besturen in het algemeen vanuit de invloed van het populistisch wereldbeeld. Dit gaat er bij uitstek vanuit dat besturen juist geen vak is, dat iedereen het kan en dat het vaak ‘zakkenvullers’ zullen zijn, het wantrouwen en de minachting zijn daarin groot. De tweede is het geleidelijk doorsnijden van de banden tussen deze instellingen en (bepaalde) politieke partijen. Het wispelturige electoraat versterkt door dramatiserende media heeft de politiek teruggeworpen op zichzelf in een voortdurende overlevingsstrijd. Alle bestuurlijke banden en afspraken zijn daaraan ondergeschikt. Het is in zo’n klimaat niet verstandig fouten in bestuur toe te dekken of te bagatelliseren, uit een soort persoonlijke solidariteit, bijvoorbeeld omdat deze bestuurders actief lid zijn van de eigen politieke partij. Er is ook geen politiek-strategische reden meer voor, omdat deze maatschappelijke ondernemingen nauwelijks nog een ‘fanclub’ onder de bevolking hebben en ook geen rechtstreeks en goed kanaal meer naar het electoraat zijn.
Een staalkaart van maatregelen
Ondanks de bescheiden aanhef in de kabinetsbrief (niet alles is aan de politiek, niet alles is met regels te bevorderen, er zijn ook goede branche initiatieven), gaat het om omvangrijke ingrepen. Dit is goed te zien bij de brief van Minister Blok met antwoorden aan de Kamer over de aanbevelingen van de parlementaire enquête commissie.  Het zijn vele maatregelen, als een staalkaart waar het Kabinet ook voor andere sectoren (zorg, onderwijs) aan zal denken of al in gang gezet: betrokkenheid Raad van Toezicht bij belangrijke bestuursbesluiten (alsof dat niet ook al statutair geregeld is?), de ‘fit and proper’ test voor bestuurders en toezichthouders , ook bij verlenging, benoeming van bestuurders tot 4 jaar,verplichting tot permanente educatie van bestuurders en leden raad van toezicht, verplichting tot evaluatie van het intern toezicht, voorschriften in de relatie tussen RvT en huurders, kunnen ingrijpen in samenstelling RvT, maximale termijn leden RvT tot 8 jaar en de toepassing van de Wet Normering Topinkomens.Instellingen en met name bestuurders en toezichthouders moeten dit goed tot zich laten doordringen. De rijksoverheid (en de inspecties) kijken voortaan mee in de boardrooms. De trend zat er al een tijdje aan te komen, de bestuurlijke werkelijkheid is nu daar.
Kritiek: Te braaf, te centralistisch en te weinig bevorderen Goed Bestuur
Ik heb hierop drie kritiekpunten. Mijn belangrijkste kritiek hierop is dat veel voorschriften common sense zijn en al jaren in allerlei boekjes en codes voor goed bestuur zijn opgenomen, de werkelijkheid is echter zoals gezegd veel meer Shakespeare en Machiavelli combined. Brave regels vangen die werkelijkheid niet en suggereren in hun braafheid teveel dat de hele bestuurlijke werkelijkheid wordt gedekt. De tweede gaat hierop door: de common sense kleur van het pakket laat zien dat de inzichten nog lang niet voldragen genoeg zijn. De wetenschap laat ons hier ook in de steek. Er bestaat nu eenmaal nauwelijks evidence based management en dus ook geen wetenschappelijk bewezen pakket maatregelen ter bevordering ervan. Er zou dus veel meer gekozen moeten worden voor een leerproces, terwijl hier door de politiek direct naar haar regelmacht wordt gegrepen. In alle onbewezen ondoordachtheid vergroot zij echter hier om te beginnen alleen maar wat ik al eerder public hazard heb genoemd: de overheid is tenslotte overal verantwoordelijk voor, want er zijn veel regels en we hebben de regels toch nageleefd? En ten derde bevorderen deze voorschriften niet het Goed Bestuur en Toezicht, dat is immers een veel moeilijker kunst en kunde dan gevangen kan worden in dergelijke boekenwijsheid en regels. Het werk wordt enerzijds meer gereguleerd en voorgeschreven, anderzijds is evident dat de verantwoordelijkheid voor Goed Bestuur en Goed Toezicht nog steeds ten volle bij de personen in de top van maatschappelijke ondernemingen ligt. Daar zal hard en competent bestuurlijk gewerkt moeten worden en daar is de burger uiteindelijk echt mee gediend.