Non-profit organisaties: wat is er zo bijzonder aan?

In een bijdrage aan een bundel van het Katholiek Netwerk gaat Steven de Waal in op het bijzondere karakter van non-profit organisaties. Ook bespreekt hij de maatschappelijke onderneming in het licht van de plannen om deze vast te stellen als rechtsvorm. ‘Een goed idee in een verkeerde jas’, aldus Steven de Waal.

Een samenvatting:

Organisatievormen

Van oudsher bestaan er drie vormen van organiseren.

1. Staatsorganisaties, zoals leger, douane, tolheffing.
2. Private winst gerichte ondernemingen, eerst in handel, winkels, scheepsbouw en later in fabrieken en wereldwijd opererende commerciële ondernemingen.
3. Private non-profit organisaties, vaak het eerst te zien in onderwijs en gezondheidszorg, inmiddels ook in wereldwijde varianten als Amnesty International, GreenPeace, e.d.

Nederland kent een rijke traditie in private non-profitorganisaties: in de ouderen- en ziekenzorg, de zorgverzekeringen, maar ook in de ontstaansgeschiedenis van publieke omroepen, woningcorporaties en onderwijsinstellingen.

Kenmerken van non-profits

De belangrijkste kenmerken van non-profit organisaties in klassieke zin zijn:

• Missie gedreven; deze missie kent een belangrijke maatschappelijke component, doel of doelgroep.
• Ontstaan uit eigen initiatief van burgers met een autonome bestuursstructuur en -cultuur waarin burgers en burgerschapsmotieven de boventoon voeren.
• Door hun fondsenwerving en de wijze waarop ze diensten verlenen, organiseren non-profit organisaties een solidariteit op private grondslag. Het gaat om het lenigen van publieke noden.
• In de keuze wie men helpt, is niet het koopkrachtprincipe leidend, maar de eigen missie.
• Ze bestaan vooral van „goede gaven‟.

Welke positie nemen non-profit organisaties in binnen het geheel van de maatschappelijke en economische inrichting van een land?

Economische theorie

In de economische theorie onderkent een belangrijke stroming dat het zelfstandig bestaan van non-profit organisaties een eigenstandige en noodzakelijke factor is. Uitgangspunt is dat deze organisatievorm wordt ingezet voor die delen van dienstverlening en maatschappelijke behoeften waar de markt tekort schiet. Of positiever geformuleerd: het is een manier om een appèl te doen op het altruïsme en de eigen verantwoordelijkheid.

Bestuurskundige benadering

Ook in bestuurskundige kring wordt het eigenstandig belang van private non-profit organisaties in het publieke domein onderkend. In analogie met het voorgaande gaat de staatskundige theorie uit van de gedachte van overheidsfalen. De overheid faalt als de gemiddelde kiezer ergens geen last van heeft of (nog) geen belang in ziet, maar specifieke groepen burgers dat wel hebben. Positiever geformuleerd: non-profit organisaties kunnen een appèl doen op liefdadigheid, altruïsme en zelforganisatie van burgers.

Bovenstaande analyses worden empirisch gestaafd door de terreinen waar non-profit organisaties actief zijn:  gezondheidszorg, onderwijs, verslaafdenopvang, kinderopvang, sociale volkshuisvesting e.d..

De Nederlandse ‘hybride’ variant: de maatschappelijke onderneming

Ten opzichte van bovenstaande is het Nederlandse model van non-profits zowel ‘verstatelijkt als vermarkt’. Steven de Waal heeft hiervoor in 1994 het begrip ‘maatschappelijke onderneming’ geïntroduceerd.

Wat ooit is ontstaan als (verzuild) particulier initiatief, is vanaf ca 1950 door de overheid gehanteerd als blauwdruk voor de uitbouw van de publieke voorzieningen. Dit betekende dat:

• Het private karakter van non-profit organisaties werd ondermijnd door voorschriften over de interne structuur, verantwoording, kostenopbouw etc
• De negatieve kant van liefdadigheid – een willekeurige toedeling van middelen – werd vervangen door een systeem van wettelijke rechten

Vanaf de jaren 80 (van de vorige eeuw), vond onder invloed van bezuinigingen en herijking van de verzorgingsstaat een vermarkting plaats. Het van overheidswege gereguleerde monopolie van veel non-profit instellingen verdween:

• De private non-profit organisaties kregen commerciële concurrenten en gingen ook onderling concurreren.
• Om de terugloop in overheidsinkomsten te compenseren werden organisaties vrijgelaten om marktactiviteiten te ontwikkelen.

Deze vermarkting versterkte dus juist weer het private karakter van instellingen, maar met behoud van overheidsregelgeving op het publiek gefinancierde deel van hun dienstverlening. De einduitkomst van dit historische proces maakt de Nederlandse situatie uitzonderlijk en heeft consequenties.

Voor de overheid

Vrijwel alle kennis, middelen en professionals in hele grote sectoren van publieke dienstverlening zijn ondergebracht in maatschappelijke ondernemingen. Er is voor de overheid dus niet veel keus.

De organisaties zijn voor de overheid een hybride partner. Niet de hele organisatie en alle middelen van de organisatie zijn als publiek en publiek gereguleerd te bestempelen. Dus hoe „rekenen we af‟ bij faillissement, bij foute investeringen, kwaliteitsmissers in de publieke dienst, bij het intrekken of juist onttrekken aan de vergunningensystematiek? Naarmate deze verhouding spannender wordt, omdat de overheid meer wil, of de instellingen verder afdrijven van hun publieke taak en missie, worden deze vragen belangrijker.

Voor de marktpartijen

De instellingen zijn geduchte concurrenten en dankzij beschermende regelgeving zijn hele sectoren van publieke dienstverlening afgesloten voor het commerciële bedrijfsleven. Terwijl deze maatschappelijke ondernemingen wel worden toegelaten tot de „gewone‟ markt, en daar de concurrent van bestaande commerciële aanbieders worden. Dit wordt door commerciële partijen als oneerlijke concurrentie ervaren. Maar, daar waar de „lucratieve‟ randen van de (voorheen) publieke dienstverlening zijn vrijgegeven voor volledige concurrentie, hoor je de commerciële partijen niet meer, aangezien ze inzien dat het restant nooit commercieel kan worden aangeboden.

Voor de maatschappelijke ondernemingen zelf

De maatschappelijke ondernemingen zijn privaat en autonoom, maar op onderdelen van de bedrijfsvoering sterk publiek gereguleerd en gefinancierd. De kernkeuze waar ze voor staan, bevat veel van de elementen van de geschetste klassieke non-profit instelling: Willen we terug naar de civil society? Zijn we daar toch niet eigenlijk onderdeel van? Of willen we juist een „doorsteek‟ naar de markt maken en „gewoon‟ geld verdienen? Wat is eigenlijk onze eigen maatschappelijke missie? Of hebben we die niet, omdat we leveren wat de overheid definieert en niets daarbuiten kunnen en willen doen?

Vijf fundamentele kenmerken

In 2001 heeft De Waal vijf fundamentele kenmerken van de maatschappelijke onderneming gedefinieerd.

De maatschappelijke onderneming is:

1. in de basisstructuur non-profit: geen commerciële drijfveren en eventuele winsten moeten ten goede komen aan de hoofddoelstelling;
2. afhankelijk van drie financieringsbronnen: inkomsten uit de markt, overheidsfinanciering en bijdragen van burgers;
3. economisch, juridisch en bestuurlijk autonoom;
4. gericht op burgers: zij zijn maatschappelijke aandeelhouders van de onderneming. D.w.z. dat de maatschappelijke onderneming een bijzondere plicht heeft tot publieke verantwoording en legitimering;
5. een organisatie met een publieke missie en stuurt op maatschappelijk rendement. Er is een drive om het humane karakter van de dienstverlening te benutten en te accentueren.

Het juridisch jasje: de maatschappelijke onderneming

Het voornemen van dit kabinet om een wetsontwerp voor de rechtsvorm „maatschappelijke onderneming‟ te maken, is opgenomen in het regeerakkoord n.a.v. de adviezen van de SER en een speciale adviescommissie voor Justitie. Het idee is dat de huidige rechtspersonen voor not-for-profit activiteiten -zoals stichting, vereniging en onderlinge waarborgmaatschappij- niet meer voldoen gezien het ondernemingskarakter, de grootschaligheid en het gemengde financiële karakter van deze organisaties in de publieke dienstverlening. Dit heeft geleid tot een grote hoeveelheid aanvullende sectorspecifieke wet- en regelgeving. Een bijzondere rechtsvorm zou kunnen helpen sectorregelgeving en daarmee regeldruk te verminderen. In het advies wordt echter niet gekozen,voor een aparte rechtsvorm, maar voor een bijzonder regime van governance voorschriften.

Wetsontwerp

Desondanks ligt er een wetsontwerp van de minister van Justitie voor een aparte rechtsvorm : de maatschappelijke onderneming.

Het wetsontwerp kent twee fundamentele problemen:

1. Het introduceert een juridische oplossing, zonder een duidelijke juridische probleemanalyse.
2. Ook de analyse over de gevolgen van deze rechtsvorm voor de sectorregelgeving ontbreekt.

Politiek en ideologisch gedreven

Vanuit analytisch of zakelijk oogpunt zijn dit twee fundamentele problemen. Is er dan een politieke of zelfs ideologische reden? De minister van justitie onderkent dat het gaat om deregulering van overheidswege en verankering van governance eisen in de nieuwe rechtsvorm. De introductie van deze nieuwe rechtspersoon is de opmaat naar een proces van herregulering van een aantal publiekssectoren. De „maatschappelijke onderneming‟ wordt zo een blauwdruk voor een nieuwe verhouding met de overheid.

“Hebben we daar dan al die moeite voor gedaan? En heeft dan de overheid per saldo niet toch weer het middenveld lastig gevallen met zijn eigen, politieke, verkokerde sores?”

Evaluatie van het wetsontwerp: erg veel gaten in de analyse

De Waal ziet de volgende problemen in het wetsvoorstel:

• Binnen het privaatrechtelijk construct wordt een uniformering gezocht over sectoren heen die geen recht doet aan ontwikkelingen en verschillen, m.b.t. de inspraak van gebruikers, het nut van externe inbreng of de interne inrichting.
• Het huidig wetsontwerp hinkt op 2 gedachten wat betreft de aansluiting die men zoekt bij maatschappelijk initiatief. Is dit nu een wetsontwerp voor bestaande, grote instituten in zorg en onderwijs of is het gericht op het tegemoetkomen aan beginnend eigen initiatief van burgers?
• Er wordt geen duidelijkheid vooraf geboden over de intenties per sector.
• Er is nog onvoldoende debat over de noodzakelijke, eventueel ook uniforme, effecten op de sectorregelgeving. Waar faalt deze? Waar is ook hier harmonisering geboden?

Het lijkt erop dat het accent in het voorstel vooral ligt in de moeilijkheden die de overheid heeft met deze organisaties. De verhouding met het reguliere bedrijfsleven, wordt minder goed getackeld. Hoe verhoudt dit wetsvoorstel zich tot Europese regelgeving inzake open markt en mededinging? We willen de sectoren meer ruimte bieden voor (maatschappelijk) ondernemerschap. Maar zet dat de deur open voor claims van buitenlandse aanbieders, commercieel of non-profit en, en passant, ook voor het Nederlandse bedrijfsleven met dezelfde wens?

Kernprobleem: wordt de maatschappelijke onderneming wel non-profit?

Tenslotte ontbreekt in het traject een cruciaal element. Er is niet voor gekozen de positie van het privaat non-profit karakter van dit soort instellingen in Nederland te handhaven en te beschermen.

De klassieke private non-profit organisatie is in Nederland overwoekerd door een teveel aan staat en markt. Niemand weet meer goed wat het is om privaat non-profit te zijn. Dit blijkt uit het gebrekkig kennen van – en handelen naar – de eigen missie. Pas de laatste jaren is er een hernieuwde aandacht voor de maatschappelijke missie en „public value”.  Die beweging moet gestimuleerd en vastgehouden worden, stelt de Waal.

Het niet strikt markeren van de non-profit eis en het verwaarlozen van de Europese dimensie kan ons ernstig opbreken, concludeert de Waal. De enige hoop dat de instellingen alsnog kiezen voor de reeds bestaande rechtspersonen, ondanks de dereguleringsvoordelen die de overheid wil koppelen aan de maatschappelijke onderneming.

Dit essay verscheen oorspronkelijk in een bundel van het Katholiek Netwerk 2007, red. H. Pieper

Download hier het volledige essay: Non-profit organisaties wat is er zo bijzonder aan – Allerheiligenberaad