Overheid en Middenveld: Buijink's onvolledige analyse

Chris Buijink, SG EZ, heeft in het nieuwjaarsartikel (ESB) aanbevelingen gedaan rond betere sturing van semi-publieke dienstverlening. Hier mijn commentaar.
Het artikel is een moedige en systematische poging het functioneren van de semi-publieke sectoren aan te snijden, vanuit twee behoorlijk gevoelig liggende voorbeelden: de woningcorporaties en het spoor. Ik geef hier commentaar, omdat het goed past in de thematiek van het komende publieksdebat van Public SPACE over middenveld en burgerschap. De sectoren waarop dat debat zich richt zijn: zorg, onderwijs, volkshuisvesting, publieke omroep en pensioenfondsen, vanwege de typische publiek/private constructie die daar geldt en de groeiende rol van (collectieven van) burgers en burgerinitiatief in die sectoren. In mijn commentaar betrek ik daarom vooral ook zijn casus van de woningcorporaties.
Na een korte herkenbare analyse van problemen en gebrek aan doelmatigheid, maakt hij in zijn verbeteringsaanpak de volgende keuzen:

1. Het zou gaan om een sturingsprobleem, zelfs een sturingsvacuüm
2. Vooral instrumenten en ingrepen van overheid en markt moeten worden versterkt
3. Kernelementen: definieer publieke belangen, beoordeel prestaties en kijk naar zowel governance (van de organisatie) als ordening (van de sector)

Zijn eerste aanbeveling miskent natuurlijk de sturing die er al plaatsvindt. Het is vreemd om te doen alsof de problemen van dit moment niet ontstaan door sturing, waardoor dan wel? Als het al aan ‘sturing’ ligt, dan toch aan verkeerde, wilde, ondoordachte, bureaucratische, laffe, onverschillige en onderling tegenstrijdige sturing en niet aan ‘sturing leegte’. In deze sectoren is er veel gedetailleerde overheidsregelgeving (recent bijvoorbeeld over de economische positie van bestuurders en toezichthouders), veel toezicht van overheid, maar ook veel branchecodes, branche instituten en branche instrumenten (zoals visitatie, waarborging, benchmarking). Het nadeel van dit soort analyses die als het ware bij ‘nul’ beginnen, is dat er geen ruimte is voor de analyse van de huidige praktijk van sturing door ‘markt’ of  ‘politiek’. Met ook alle misverstanden van dien: zo menen velen, zoals de SP, dat het DBC systeem in de zorg duidt op marktsturing, ik denk dat het verkeerde bureaucratische outputsturing is, dus eerder overheidsfalen dan marktfalen. Het is echter ook sterk de vraag of het anonieme ‘sturing’ wel de beste definitie van het probleem is. Op fundamenteel niveau is er meer aan de hand.
Er is allereerst ook een ordenings- en structuurprobleem rond deze typisch Nederlandse publiek/private constructies. Dat maakt deze uniek, tegenover Europees marktordeningsbeleid, tegenover Angelsaksisch nonprofit en filantropisch denken, tegenover de historie (Is dit nog particulier initiatief? Van wie is de woningcorporatie?),  en tegenover de dominantie van markt- of politiek denken (waar Buijinks bijdrage een goed voorbeeld van is). Dit ordeningsdebat hangt in de lucht, sinds het – terecht- stoppen van de poging te komen tot een rechtspersoon ‘maatschappelijke onderneming’ (zie commentaar Public SPACE in hoorzitting Tweede Kamer). De derde aanbeveling van Buijink (‘kijk naast governance ook naar ordening en sturing van de sector’) is voor politiek Den Haag een volstrekt open deur, maar anders dan hij hier bedoelt. Dwars door dit ordeningsdebat heen en de voortgaande pogingen de corporate governance van deze organisaties te verbeteren, gericht op versterking van hun legitimering en prestatiesturing, grijpt de politiek toch het liefst in langs de lijnen van de financiering. Dat deden ze bij de publieke omroepen (via bezuinigingen), de pensioenfondsen (via rekenregels), de zorgverzekeraars (via premiehoogte) en dat doen ze nu bij de woningcorporaties (o.a. via verhuurdersheffing). Deze financiële touwen bepalen de economische mogelijkheden van deze maatschappelijke organisaties en zijn volledig in handen van de wetgever. Ze sturen snel, strak en politiek ideologisch, meer dan welke ordeningsafspraak ook. Het huidige private karakter van de rechtspersonen is daardoor in veel opzichten niet veel meer dan een facade.
Vervolgens is er ook een leiderschapsprobleem. De opkomst van het populisme, gevoegd bij de bancaire en economische recessie die nu pas de Nederlander bereikt, heeft aangetoond dat er een gat is in werkelijk betrokken, wervend, publiek leiderschap. Aangezien politici daar het meest direct de gevolgen van ondervinden (herkozen worden of niet) en het grootste media bereik hebben, trekken zij zich dat het meest aan. Leiders van private organisaties die zich op de publieke zaak richten, zijn daarbij hinderlijk. Die natuurlijke neiging tot claimen van een monopolie op de publieke communicatie, zien we goed bij de omgang met de ambtenarij. Het artikel van Buijink is een van de grote uitzonderingen die wordt ‘getolereerd’. ‘Mooi’ voorbeeld is ook de recente ‘inkapseling’ van de vrije communicatie door private publieke omroepen in een nationaal, staatsgestuurd bestel. Dit alles kan heel goed de reden zijn dat nationale politiek af wil van deze complexe, in hun ogen ‘onbestuurbare’ , maar vooral ook ‘concurrerende’ constructie. Tegelijk kunnen we zeker ook constateren dat het aan positief, publieksgericht en publieke waarden gedreven leiderschap heeft ontbroken uit deze private organisaties zelf. De positie van moreel leiderschap is niet geclaimed, integendeel de zakkenvullers hebben het imago bepaald. De grote beloningen van sommige bestuurders zijn nooit verantwoord door aantoonbaar excellent maatschappelijk ondernemerschap. Teveel is of meegelopen met een verkeerd soort  ‘corporate’ en commercieel denken, of alleen ambtelijk gedrag vertoond van ‘op de winkels en de regels passen’.
En ten derde is er een visie probleem: Zijn dit organisaties met vooral een presterende- en producerende taak of zijn het vehikels voor zelfsturing en zelforganisatie van burgers? Dit is ook de kern van het Public SPACE debat. De economen en politici kiezen vaak voor het eerste, een uitvloeisel van New Public Management en klassiek ‘corporate’ denken, de moderne samenleving vraagt (weer) om het tweede. Dit raakt niet zozeer corporate governance (hoe geven we de burgers meer invloed op het bestuur en beleid van de organisatie), maar de hele inrichting van de werkprocessen, de dienstverlening, de rol van de professional en de co-productie met de burger (zie de casussen Buurtzorg, Doven Timmerfabriek en Blinden restaurant). Sturing zoals Buijink bepleit kan daar zelfs haaks op staan, omdat deze de rol van management en bureaucratie in een organisatie versterkt en niet de werkvloer en de burger. In het artikel van Buijink komt deze laatste ook alleen voor als gebruiker of consument, niet als co-producent.  Dat onderschat de gevolgen van de overheidsbezuinigingen, de beleidspogingen de burger zaken te laten overnemen (zie recent staatssecretaris Martin van Rijn over de omslag in WMO en AWBZ, maar ook de energie coöperaties van dit moment, vaak samen met woningcorporaties), maar ook de autonome effecten van nieuwe technologie en nieuw burgerschap.
Kortom: Buijink doet een moedige bijdrage aan het debat, maar toont en passant ook aan dat er nog steeds een kloof dreigt tussen de Haagsche consensus van economen en politici en wat de burger toekomstgericht werkelijk nodig heeft van de semi-publieke dienstverlening door het middenveld.