De welkome opkomst van burgerorganisaties

We zitten op een kantelpunt: een steeds sterker wordende en zich beter organiserende burger en een overheid die begint te beseffen dat deze nieuwe burgerkracht blijvend is, constateert Steven de Waal. Hij ziet vier veranderingsrichtingen.

Laatst zat ik een bijeenkomst voor met de buurtvaders uit de wijk Kanaleneiland in Utrecht. Een eigen burgerinitiatief uit een vaak moeilijke wijk, vroeger wel ‘achterstandswijk’ genoemd en nu ‘krachtwijk’. Zij komen voort uit de wijk zelf, wonen in de wijk, hebben daar ook eigen kinderen wonen en zijn vooral alert op overlast, hinder en allerlei soorten ‘vuiligheid’ in de publieke ruimtes. Ze grijpen daar ook op in of waarschuwen minstens. Hun vrijwillige inzet en hun onderlinge cohesie en organisatiekracht vallen op, evenals de volwassen en open wijze waarop politie, boa’s en gemeente met hen samenwerken, ook in onrustige tijden.

Medewerking van die overheid komt tegenwoordig wel met een prijs: het moet heel subtiel, want anders verliezen deze buurtvaders hun gezag in de wijk! De tijd van automatisch en braaf op de macht van de overheid leunen, is voorbij.

Culturele en mentale omslag

Op vele plaatsen in het sociaal domein, onderwijs, kinderopvang, wonen met zorg en energietransities, zien we een toenemende omvang van burgerzelforganisaties. Vaak eerst als informeel initiatief, vervolgens in de vorm van stichtingen, verenigingen, coöperaties, soms zelfs in een constructie met een formeel partnership met bestaande, vaak door de overheid gefinancierde publieke instituten.

“Wij overleggen over u, zonder u, buiten uw zicht in besloten bestuurskamers en netwerken”

Het fenomeen groeit en neemt in belang toe, zelfs in de ogen van bestaande instituten die tot voor kort het monopolie hadden op deze terreinen van publieke diensten. Daarom heb ik het in mijn laatste boek2 ook de disruptive power of citizens genoemd, waarbij ik een directe relatie zie met de opkomst van de nieuwe ICT en media-technologie. De strategieliteratuur over disruption3 in marktomgevingen leert dat de incumbents, de zittende dominante partijen, deze opkomst en deze nieuwe technologische macht als laatste (willen) zien. Het vergt een enorme culturele en mentale omslag om toe te geven dat ‘gewone burgers’ ook (een deel van) jouw werk kunnen doen en dat de oorspronkelijke ‘doelgroepen’ van sociaal beleid coproducent kunnen worden.

‘Polderpaternalisme’

Het is nog sterker: in de formele doelstellingen en retoriek van dit soort partijen staat al jarenlang omschreven dat het doel is om mensen te ‘emanciperen’, hun ‘kwetsbaarheid’ te verminderen en hen ‘weer op weg te helpen’. Dan is het natuurlijk nogal heftig als ze dat op eigen kracht beter blijken te kunnen dan met de bestaande hulpsystemen en hulpverleners die zij al die jaren professioneel hebben geleverd.

Ik typeer die houding, die in Nederland veel voorkomt, als ‘polderpaternalisme’4: ‘Wij overleggen over u, zonder u, buiten uw zicht in besloten bestuurskamers en netwerken. We hebben daarbij het beste met u voor, al kennen we u niet zo goed. Als wij eruit zijn, in soms een onbegrijpelijk en complex compromis, moet u wel braaf luisteren. U bent tenslotte kinderen en die hebben hier nu eenmaal geen verstand van.’ 5

In klassieke markttermen, waarin tegenwoordig iedereen in welzijn en zorg is opgevoed, gaan we van aanbod- naar vraaggerichtheid, omdat de vraag zich nu (ten dele!) op eigen kracht en beter kan organiseren. Maar ook de privatiseringsdiscussies van de jaren negentig waren al te ideologisch en conceptueel eenzijdig, omdat ook toen al burgers en burgerorganisaties, zoals non-profits, ngo’s, stichtingen, ontbraken. Terwijl juist op dat vlak Nederland een enorme geschiedenis heeft.6

Verslaving aan de overheid

Ik heb daarom toen in die debatten een driehoek7 geïntroduceerd: naast staat en marktpartijen zijn er ook burgers en door hen geïnitieerde, omarmde en gesteunde ‘eigen’ organisaties.8 Veel beleidsmakers en bestuurders hebben deze geschiedenis helemaal niet meegekregen. Ze zijn dus grootgebracht met de verwachting ‒ je kan ook zeggen ‘verslaving’ ‒ dat ‘de overheid’ voor alle publieke en sociale problemen aan te spreken is, daarin ook organisatorisch en financieel wil en kan helpen en de uitvoeringskracht heeft om dat ook te doen.

Een van de effecten van deze ‘verslaving’ aan ‘de overheid’ is om burgerschap te definiëren als iets wat zich alleen voordoet in informele circuits, in verenigingen of buurten. Het gaat dan om die leuke, informele, vrijwillige burger die met concrete goede doelen in eigen buurt of sociale kring bezig is. Nederland heeft echter een zeer krachtige civil society, met ook georganiseerd burgerschap en zelfs burgerschapswaarden in boardrooms.9 Het laatste wat de politiek zal willen toegeven, is dat die burgerkracht vaak groter en belangrijker kan zijn dan diezelfde politiek of overheid. Dat was onder andere goed te zien binnen de vele informele hulpacties tijdens de pandemie en de lockdowns.

“Het helpt dat veel Nederlanders inzien dat ‘de overheid’ slecht is in uitvoering en zelfs faalt”

We zitten op een kantelpunt door deze combinatie van een steeds sterker wordende en zich steeds beter organiserende burger op vele terreinen en een politiek en een ambtenarij die beginnen door te krijgen dat deze nieuwe burgerkracht een fenomeen betreft dat here to stay is, en dat ze er dus maar beter volwassen mee kunnen omgaan. Het is voor hen een beetje put your money where your mouth is, want ze bepleiten dit verbaal immers al vele decennia.

Betere kwaliteit bestuur

Hierbij helpt, op een cynische en voor mij zeker niet vrolijk makende manier, natuurlijk enorm dat nu ook veel Nederlanders gaan inzien dat ‘de overheid’ slecht is in uitvoering en daarin zelfs faalt. Voor mij was dat indertijd reden om het publiek-private model van de ‘maatschappelijke onderneming’ in onder andere de gezondheidszorg sterk te promoten, juist omdat dat model klassiek altijd al een stabiele, hoogwaardige vorm van publieke dienstverlening biedt, waar ‘de overheid’ vaak niet aan kan tippen.10

Ook de recente succesvolle uitslag bij de provinciale verkiezingen voor de nieuwkomer BBB wordt in vele analyses niet alleen geparkeerd in het dossier ‘stikstofuitstoot’, wat de Haagsche politiek graag doet, maar als een roep om een betere kwaliteit bestuur, die ‘bestuurt’, ‘regeert’ en ‘zaken oplost’.11

“Zelfs de WRR gaat een studie wijden aan hoe we weer terugkomen bij een ‘deskundige overheid’ “

Deze grote missers zijn inmiddels voldoende aangetoond in vele parlementaire enquêtes. Zelfs een toch rustig en genuanceerd adviesorgaan als de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) gaat een aparte studie wijden aan de vraag hoe we weer terugkomen bij een ‘deskundige overheid’.12

Ervan uitgaande dat ik in mijn visie niets meer hoef uit te leggen over nut en noodzaak van deze beweging van en door burgers zelf, en tegelijk de wenselijkheid van een volwassen partnership met overheden en publieke diensten, zie ik vanaf heden vier grote veranderingsrichtingen. Deze kennen een oplopende schaal van impact en van nieuwe, structurele vormgeving van de nieuwe werkelijkheid. Voor burgers en voor publieke diensten, zoals zorg, onderwijs en energie.

Route I: professionalisering van burgerinitiatieven zelf

Er zit nog veel naïviteit en amateurisme in veel burgerinitiatieven, net als in bestaande verenigingen, zoals sport en buurt, die in hoge mate draaien op vrijwilligerswerk. Het gaat hier om externe vaardigheden, zoals gebruik van media, lobby, onderhandelen, maar ook om interne vaardigheden, zoals bedrijfsvoering en automatisering. Een belangrijk punt hier is dat ook burgerinitiatieven nog steeds in de mythe blijken te zitten dat ‘de overheid’ goed voor hen zal zorgen en ‘het beste met hen voorheeft’. Op voortgang en nakomen van afspraken mag men vaak wel scherper en eigenwijzer zijn.

Route II: mede-eigendom van publieke dienstverlening

Publieke dienstverlening functioneert beter als burgers mede invloed hebben op prioriteiten en aanpak, zich verbonden voelen met hun resultaten en daar ook formeel baat bij en grip op hebben. De mooiste voorbeelden zijn nu windmolens; deze kunnen succesvol op het land geplaatst worden (en niet alleen op zee) als burgers via aandeelhouderschap of obligatieleningen daar mede invloed op en voordeel van hebben.13

“We moeten af van: ‘We leggen u nog eens uit wat we al van plan waren’ “

De bepaling, vier jaar na eerdere pogingen, om in de komende Participatiewet ook het right to challenge op te nemen, gaat over ditzelfde fenomeen. We moeten af van ‘participatie’ in de gebruikelijke zin van: ‘We leggen u nog een keer uit wat we toch al van plan waren’, naar een partnership op basis van gelijkwaardigheid.

De grootste ingreep in de heersende bestuurscultuur is dat het wederzijds formeel bindend is; burgers stoppen er hun geld en betrokkenheid en meedenken in, de overheid ondersteunt financieel en deelt ook formeel de bestuurlijke bevoegdheden.

Een van de meest hoopgevende vormen voor dit nieuwe partnership is het toepassen van het matching-principe. De overheid lapt net zoveel financiering bij als er al privaat wordt opgehaald bij burgers zelf, via bijvoorbeeld crowdfunding of de eerdergenoemde obligaties. Dan weet de politiek dat er echt draagvlak is onder burgers en brengt men zo’n initiatief met overheidsmiddelen nog verder. Dit speelt ook op terreinen waar in markttermen private monopolies dreigen, zoals bij stadsverwarming. Het oude tegenwicht daartegen was staatsmacht gericht op markthandhaving, maar mede-eigendom van burgers kan ook heel goed zo’n tegenwicht vormen.

Route III: aparte ecosystemen tussen burgerinitiatief en bureaucratie

Deze slag voltrekt zich niet zomaar. Burgerschap staat qua waarden en oriëntatie vaak haaks op de belangen van en de cultuur die hoort bij bureaucratie. Bij dat laatste spelen zaken als gelijk behandelen van formeel gelijke gevallen, juridische procedures die ook voor de rechter zijn uit te leggen, uitvoering van politieke besluiten en anticiperen op en dus verdedigen tegen problemen voor de politieke bestuurder.

We komen er ook niet met marktjargon, waarbij deze bureaucratie voor de schijn gaat werken met aanbesteding en may the best party win. Vaak sluipen er toch weer veel bureaucratische elementen in die aanbesteding en dus zal iets nieuws en onzekers als burgerinitiatieven vaak afvallen. We zullen dus naar ‘tussen’- of ‘buffer’-structuren moeten. Dit lijkt nog het meest op wat vroeger opbouwwerk heette. Analoog aan deze route is er nu zelfs een oproep dat die voorziening weer moet terugkomen!14

Route IV: nieuwe ontwerpen van publiek-private infrastructuur van publieke diensten

Dit is de meest vergaande route: ook structureel en met name infrastructureel moeten we op heel veel terreinen naar nieuwe arrangementen. Dat vergt wel tijdige tekentafelontwerpen en vooral ook tijdige publieke investeringen. Dit speelt nu al op veel plaatsen, zoals toekomstige woon-zorgarrangementen die immers een grote en dus structurele invloed hebben op wijkinrichting en volkshuisvesting. En ook bij nieuwe energiearrangementen, wat weliswaar gaat leiden tot een veel groter privaat aandeel in productie en opslag van energie, maar met nog steeds de noodzaak van een goede publieke infrastructuur, die ook betrouwbaar, betaalbaar en duurzaam is.

“Zittende partijen denken belang te hebben bij het ‘klein houden’ van burgerinitiatieven”

Wat nu dreigt, is dat de bestuurlijke houding van alle incumbents blijft zitten in de paternalistische opvatting over dit burgerschap. Dus het is braaf, leuk en vooral informeel en kleinschalig. Maar ze onderschatten daarmee dat veel meer burgers willen meedoen met dit soort initiatieven, maar dan wel op een serieuze manier. Met andere woorden: de zittende partijen denken nu belang te hebben bij het ‘klein houden’ van burgerinitiatieven, en nemen deze nieuwe strategische trend daardoor niet serieus. Het is nog erger, wat onder andere bij de energietransitie al goed te zien is door de term ‘netcongestie’. Ze doen hun eigen werk qua investeren dus ook niet goed. Ze lopen achter deze samenlevingsfeiten aan. De oude strategie bij niet goed je werk doen, van hierover klagen bij ‘de overheid’, is voorbij, juist omdat die (democratische) overheden die trend onder hun burgers nu wel zien. Het zijn immers hun stemmers!

Die nieuwe macht komt ook voort uit de nieuwe ICT en media-technologie. Daarom noem ik het in mijn boek (2018) ook een disruptive power. Deze burgerinitiatieven zijn here to stay, omdat het past bij de nieuwe macht van burgers, zowel onderling als richting politiek. We gaan structureel naar een nieuwe golf van ‘privatisering’, maar dan naar non-profits, non-governmentals en coöperaties. Daarmee worden de publieke voorzieningen niet minder belangrijk of minder omvangrijk, maar krijgen ze een andere, meer publiek-private financiering, governance en soms zelfs eigendom. Wen er maar aan!

Strategische intelligentie

We leven in een kantelende tijd ‒ sommigen zullen het ervaren als ‘chaos’ ‒ met veel hoopgevende signalen. Het gaat er nu om de strategische intelligentie te hebben om die trends te zien, op waarde te schatten en er open en volwassen mee om te gaan. Dat zal leiden tot betere resultaten in het sociaal domein.

Dit artikel van Steven de Waal is oorspronkelijk gepubliceerd in het Tijdschrift voor Sociale Vraagstukken en op 24 juli 2023 op socialevraagstukken.nl