Utrecht succesvol zonder groots plan en zonder daadkrachtig bestuur

Zonder grootse plannen en zonder een aanwijsbare daadkrachtige leidende bestuurder is Utrecht, stad van geest en communicatie, zeer succesvol. De kracht van de stad is zijn Leaderless Network, de keuze voor een mooie stad en een bestuurlijke cultuur die zich het best laat vergelijken als Bestuurlijke Jazz, elkaar inspirerend om steeds weer nieuwere en mooiere muziek te maken. Het verklaart ook waarom de kandidatuur van Utrecht als Culturele Hoofdstad kansloos was.
Utrecht is een stad en regio die succesvol is, maar wie durft en wil dat vertellen? Niemand. En dat is op zijn minst wonderlijk, zo stelde Steven de Waal, voorzitter van de onafhankelijke Denktank Public SPACE, vast in zijn Openbare Les op 5 februari 2013 voor het Cartesius Museum (www. cartesiusmuseum.org) in de Werkspoorkathedraal in Utrecht. De Waal ging in zijn Openbare Les op zoek naar de oorzaken van het succes van Utrecht.
Om te beginnen is er een viertal argumenten voor het goede presteren van Utrecht:
1. Utrecht heeft een toekomstgericht economisch profiel met een focus op cultuur, kennis, communicatie en zakelijke dienstverlening. ‘Utrecht is de stad van geest & communicatie. Rotterdam is de stad van vervoer, transport & goederen, Amsterdam de stad van geld & handel en Den Haag de stad van recht & bestuur.  Het verschil: in die andere steden gaat het allemaal om klassieke economische en bestuurlijke waarden, in Utrecht om waarden die pas recent belangrijker zijn geworden in samenleving en wereldwijde economie: kennis, denken en communicatie’, aldus De Waal.
2. Utrecht maakt van oudsher goed gebruik van zijn positie als knooppunt van wegen, met verkeersplein Oudenrijn, het grootste in Nederland, als symbool, en spoorlijnen, met Utrecht Centraal als drukste station van Nederland. ‘Maar ook in de moderne tijd van de uitwisseling van data en informatiestromen is de stad een knooppunt, want belangrijke onderzoeksbureaus, zakelijke dienstverleners, nationale brancheverenigingen en vele landelijke organisaties zitten allemaal in Utrecht, de stad die een “open-armen-stad” is. De inwoners komen overal vandaan de stad in, de mensen die er werken wonen buiten de stad, en mensen die in de stad wonen werken buiten de stad. Elke dag opnieuw leidt dat tot beweging van kennis en communicatie.’
3. Utrecht heeft ook op tijd geïnvesteerd. De stad is de grootste bouwput van Nederland: Hoog Catharijne, Jaarbeursplein/Stadskantoor, het Muziekpaleis, op het universiteitsterrein (Utrecht Science Park) en Leidse Rijn. De beslissingen voor al deze investeringen zijn genomen voor de crisis in 2008 uitbrak. ‘Dus er wordt geïnvesteerd in tijden van crisis. Dat is zoals het hoort.’
4. Utrecht heeft bovendien een kernkeuze gemaakt die niet past in het rijtje van topsectoren zoals die door economisch politiek Den Haag zijn bedacht. ‘De stad heeft gekozen voor leefklimaat en voor het behouden van de schaarse hoogopgeleide professional. Alle werkgevers zijn dol op die hoogopgeleide professionals. Ook een Cap Gemini gaat bij  verhuisplannen niet weg uit Utrecht.’
Geen grootse leider of plan
Opmerkelijk aan het succes van Utrecht is dat er geen groots plan noch een aanwijsbare daadkrachtige leider of bestuurder valt aan te wijzen die in het afgelopen decennium of in de laatste jaren van de vorige eeuw de stad deze weg heeft gewezen. Evenmin is er sprake van een aanwijsbare formele alliantie of urgent akkoord van bestuur en bedrijfsleven. Het grote verhaal waar de stad naar toe gaat, is nergens terug te vinden en dus klagen bewoners en raadsleden vooral over de omleidingen, het lawaai en het grootschalig karakter  van de huidige bouw. Zonder zo’n groot verhaal en plan wordt het succes vaak niet gezien of geloofd. Het lijkt dan allemaal toeval of instabiel.
Bestuurlijke Jazz
Het succes van de stad is het succes van een heel andere vorm van bestuur, wat Steven de Waal  Leaderless Network noemt. In termen uit de natuur dankt Utrecht zijn succes aan “zwermen” waarin per definitie geen duidelijke leider is te vinden. In termen van muziek spreekt De Waal van “Bestuurlijke Jazz”, waar schoonheid belangrijk is, ritme en patroon leidend zijn maar baas, plan of doel ontbreken. Het karakteristieke van deze vorm is een succesvolle verbindende stijl van publiek en privaat bestuur, zeer modern, want passend bij allerlei trends naar horizontalisering en vervaging van grenzen. Tegelijk is deze stijl van Bestuurlijke Jazz succesvol, omdat hij erg goed past bij de aard van de economie (geest en communicatie) van de stad Utrecht.
Deze vorm en stijl van besturen verklaren het mislukken van de kandidatuur van Utrecht voor Culturele Hoofdstad van Europa. Wie Bestuurlijke Jazz als kracht en uitgangspunt heeft, kan eigenlijk niet verrast worden door het relatief vernietigende oordeel van de jury met forse kritiek op de Utrechtse delegatie, diens presentatie en het gebrek aan commitment en zichtbaar persoonlijk leiderschap.
Europese jury
Om te beginnen is het twijfelachtig of Utrecht op had moeten gaan voor een officiële titel door een Europese jury op basis van een officieel bidbook. Dat past niet bij het organisch opereren en voortgang boeken van een Leaderless Network. Deze context en deze strijd veronderstellen teveel dat plannen er toe doen, dat bestuurlijke circuits het voortouw hebben en richting aangeven en het veronderstelt dat er personen zijn aan te wijzen die het leiderschap vervullen en zijn op te nemen in een delegatie. Al die kenmerken passen niet bij de heersende Bestuurlijke Jazz.
Tevens heeft het opgaan voor zo’n titel de gedachte in zich dat dat nodig is voor succes, maar zo werkt het helemaal niet bij een Leaderless Network. Een van de grote vragen waar de jury mee bleef zitten was dan ook: ‘Waarom heeft Utrecht dit nodig? Waar is de urgentie?’ Die was er niet, gezien wat netwerk en zwerm al produceren. Een zwerm opereert ook niet vanuit urgentie, koers of plan, maar vanuit ambitie, drijfveer en elkaar aansteken. Het is dus nog maar zeer de vraag of het binnenhalen van de nominatie de bestaande zwerm van culturele activiteiten een echte impuls had gegeven. Het gevaar was niet denkbeeldig dat de ‘plan’ activiteiten en betreffende bestuurlijke aansturing los zouden blijven staan van de mainstream van de culturele zwerm.
Wie de Utrechtse bestuurlijke cultuur niet beziet als Bestuurlijke Jazz kan de Europese afwijzing voelen als een mentale dreun die tot een depressieve stemming leidt die vervolgens dodelijk is voor de levendigheid en creativiteit van de stad. Maar wie zo kijkt, moet meer de zelfreflectie zoeken om de aard van het bestuurlijke succes van Utrecht beter te begrijpen. En dus om los te komen van de klassieke gedachten van ‘leiders’ en ‘plannen’. De Utrechtse regio boekt zonder die ingrediënten op een zeer moderne manier die ook goed past bij haar aard succes. De afwijzing van de kandidatuur voor Culturele Hoofdstad zou daarom zelfs a blessing in disguise kunnen zijn.
De les uit de wereld
Deze analyse van de succesfactoren van de stad Utrecht zijn van betekenis voor de toekomstperspectieven van de stad. Alvorens te bepalen hoe de sterren voor Utrecht staan, leidde Steven de Waal de luisteraars van zijn Openbare Les eerst door de wereld. In de opkomende, nieuwe, succesvolle economieën zijn Singapore, Sjanghai en andere Chinese steden erg succesvol. Ze doen dat door slimme combinaties van overheid (staat) en bedrijven. The emerging world’s new model is State Capitalism, zoals The Economist enige tijd terug kopte. Het is een model dat door ons in het Westen vaak wordt afgewezen want overheid en private sector horen ontvlecht te zijn, maar het is wel een model waarmee Nederland zelf rijk is geworden en dat het zelf ook nog steeds toepast.
De Waal: ‘Nederland is met de VOC begonnen als een vorm van staatskapitalisme. Nederland zit met de nationalisatie van twee van de vier grote banken volop in het staatskapitalisme, weliswaar met tegenzin, want minister Dijsselbloem wil er weer snel van af, maar toch. We hebben met de NAM als samenwerking van oliemaatschappijen en de Nederlandse staat zelfs een erg succesvolle vorm van publiek-private samenwerking, maar zo zijn er vele vele voorbeelden, nog steeds.’
Het wonderlijke is dat die noodzakelijke en opkomende strategische samenwerking van publiek en privaat door de twee dominante politieke partijen, PvdA en VVD, ieder vanuit een eigen perspectief en ideologie kritisch wordt bejegend. De grote believer van de markt, de VVD, zet in op de overheid als fanclub van de markt, maar onderschat de noodzaak van maatschappelijke steun voor wat er op de markt gebeurt, speciaal bij overduidelijk marktfalen. De Europese Unie volgt deze zelfde liberale lijn en onderschat de nationale synergie effecten tussen landen en bedrijven. Het is een van de redenen waarom juist Nederland kritisch moet zijn op het open markt beleid van de EU. In praktijk heeft Nederland het meest last van de Europese aanbestedingsrichtlijnen.
De PvdA onder leiding van toenmalig voorman Wouter Bos, die het had over de Bokito van de markt, wilde zelfs een gracht aanleggen om de markt (de private sector) te beteugelen. Alsof de overheid die macht heeft, maar ook hier het volstrekt ontkennen van de synergie effecten die er nu op nationale schaal zijn tussen overheid en markt. Anderzijds onderschat de PvdA vaak het vermogen tot en impact van maatschappelijk verantwoord ondernemen door de private sector.
Publiek-private samenwerking
De moraal: publiek en privaat moeten onvermijdelijk samenwerken in stedelijke regio’s, de belangrijkste dragers van de welvaart en de belangrijkste concurrenten in de wereldwijde competitie. Deze concurrentie is niet meer een kwestie van alleen elkaar uitdagende bedrijven (met een dienstverlenende faciliterende overheid op de achtergrond), maar van stedelijke regio’s en hun succesvolle en resultaatgerichte vormen van bestuurlijke samenwerking tussen publieke en private sector.
De tegenwerping bij deze analyse ligt inmiddels voor de hand. Kijk naar de manier waarop overheid en banken intensief en strategisch samenwerkten en zie wat daarvan is geworden. Falend of zelfs geen toezicht. Nationalisaties van banken voor een prijs van meer dan 30 miljard. Overheden, ook de Nederlandse, die als fanclubs over de hele wereld deregulering van de financiële sector bepleitten, met alle gevolgen van dien voor derivaten, balansverplichtingen, verpakkingen van hypotheekschulden. We kijken daar inmiddels geheel anders naar: zie de recente opheffing van het Holland Financial Centre als toonbeeld van dat ‘oude’ vervlochten denken.
Ook De Waal erkent dat en zoekt de oplossing in een nieuwe rolverdeling: sterke regio’s met intensieve strategische bestuurlijke samenwerking en een nationale overheid die daarin grenzen bewaakt, regels stelt en integriteit en transparantie voorschrijft. Publiek-private samenwerking blijft in zijn ogen in stedelijke regio’s de motor voor succes. Dat de bestuurlijke elite uit beide werelden daarmee niet goed uit de voeten kan, is een nadeel. Zo ook de overdaad aan formalisme in het bestuur en de angst voor de hybride vormen van publiek-private samenwerking die te vaak als ‘eng’ worden beschouwd.
Wat ook niet helpt, is de te functionele bestuurlijke opvatting. Daardoor is er weinig oog voor belangrijke internationale vestigingsfactoren als schoonheid, allure, cultuur en identiteit. Bovendien is de bestuurlijke positie van de gemeente in Nederland zwak. ‘We zijn het enige Europese land waar stedelijke regio’s geen substantieel autonoom belastinggebied hebben en de burgemeester niet direct wordt gekozen.’ Een burgemeester kan namelijk vaak een goede versnellende en verbindende factor zijn in het zoeken van deze bestuurlijke modellen tussen publieke wereld en private wereld, zoals Welschen in Eindhoven.
Provinciefusie
Bestuurlijke Jazz heeft ook iets kleinschaligs over zich, hoewel de uitkomsten zeer grootschalig kunnen zijn, zoals Utrecht aantoont. Kan die bestuurlijke kleinschaligheid opgelost worden met schaalvergroting, bijvoorbeeld door fusie in de Noordvleugel van de Randstad van de provincies Noord-Holland, Utrecht en Flevoland, zoals het kabinet dat wil?
Samenhang in vervoers- en werkstromen, in de bewegingen en gedragingen van mensen en bedrijven is daarvoor het belangrijkste criterium, betoogt De Waal. De analyse die deze demografische, economische en mobiliteits samenhang aantoont, heeft De Waal nog niet gezien in het debat over de provinciale herindeling in de Noord vleugel, terwijl die er voor de Metropoolregio van Den Haag en Rotterdam in de Zuidvleugel al lang is.
Belangrijk is om zo van onderop te blijven denken, vanuit de economische concurrentie en culturele ontwikkeling en werkelijkheid van burgers en bedrijven.  Vanuit dit perspectief is de provincie onze minst belangrijke bestuurslaag. Er is daarom niet veel mis met het fuseren van provincies. Maar tegelijkertijd is het wel de vraag of fusie van provincies ook de bestuurlijke fusie van stedelijke regio’s moet en mag betekenen. Want dan gaat het om de vraag of Utrecht als stedelijke regio van Geest en Communicatie met zijn Leaderless Network en Bestuurlijke Jazz past bij Amsterdam, dat niet alleen andere prioriteiten en problemen heeft als stad van Geld en Handel is, maar ook een heel andere bestuurlijke cultuur. Het antwoord op de zo gestelde vraag is voor De Waal duidelijk: niet dus!
Leaderless Network in de toekomst?
Vragen genoeg, vooral praktische, blijven er voor de nabije toekomst. Zoals het probleem van de Leidse Rijn als verwaarloosd gebied aan de andere kant van die brede snelwegcorridor. Wie heeft in hemelsnaam bedacht om de A2-snelweg honderd meter te verschuiven in plaats van helemaal verdiept aan te leggen of om Leidse Rijn heen? Wie heeft dat gedaan? In de zwerm weet niemand het antwoord.
Hoe gaat Utrecht het Muziekpaleis vullen? Wat te doen met The Wall, het winkelgebied naast de vernieuwde A2? Hoe gaat Utrecht swingend de toekomst in? Is er urgentie? Waar is het leiderschap, of heeft een stad die zich manifesteert als een Leaderless Network, een zwerm, geen leiderschap nodig?
Misschien is het wel verstandig om allianties te zoeken in Europa, maar dan wel met andere vergelijkbare steden, zoals Leuven, Heidelberg of Bologna, om daarvan te leren hoe zij hun bestuurlijke samenwerking organiseren. Echter, wanneer de analyse, zoals in deze Openbare Les geschetst, klopt, is het misschien wel het allerbeste wanneer Utrecht inzet op betere (bestuurlijke) jazz, een betere zwerm en vertrouwt op de kracht, energie en innovatieve vermogen van haar Leaderless Network.
Public SPACE Foundation
S. de Waal/H. Bouwmans