Scholen, corporaties en zorginstellingen: verweesd op zoek naar liefde van burgers

9 oktober 2012 – Public Space is een debat gestart onder de titel “Niemand houdt meer van het middenveld”. Dit debat speelt zich eerst af op de website (www.publicspace.nl[1]), later zal ook een publieksdebat plaatsvinden. Dit alles wordt afgerond met een Public Space publicatie. De foundation heeft een lange betrokkenheid met dit onderwerp, als uitvinder van het concept van de ‘maatschappelijke onderneming’. In actuele lezingen en debatten ontmoeten we veel twijfel en onzekerheid over deze typisch Nederlandse publiek private constructie.

Vestia
Aanleiding voor het vermoeden van liefdeloosheid is er volop. Zo was er het publiekelijk heftig veroordelen van bestuurders en toezichthouders bij recente schandalen als van Vestia, Amarantis, MeaVita en Philadelphia. Daarop volgden een reeks van wetten die de governance verder dichtregelen en niet langer aan het betrokken veld over willen laten. Op dit moment lopen er dergelijke trajecten voor het primair onderwijs, voor de pensioenfondsen en voor de ziekenhuizen. Meer generieke wetten liggen voor rond maximering van de toezichtfuncties en beloningen in de top.
Onderliggend is de teneur telkens het steeds verder verminderen van de vrijheden van maatschappelijke organisaties, zoals via financieringsregels, en kwaliteitsinspecties (kinderopvang, HBO). Het – terecht[2] – afblazen in de laatste kabinetsperiode-Balkenende van het wetsontwerp inzake de ‘Maatschappelijke Onderneming’ was – achteraf – een mijlpaal. Geen politieke partij wil dit ordeningsdebat nog herpakken.
Machtsstrijd
We zouden de houding en het gedrag van politieke partijen kunnen zien als een strijd om macht en publiek gezag tussen politici en parlement enerzijds en het bestuur van middenveldorganisaties anderzijds. Maar men dient dan wel te beseffen dat de politiek hier ook, zoals het hoort, een gevoel verwoordt dat leeft onder burgers.
Er duiken steeds meer voorbeelden van burgerinitiatief op, die juist tegen de gevestigde organisaties in tot stand (moeten) komen. Denk aan Buurtzorg, kleinschalige energieprojecten en initiatieven voor leefbaarheid. Er zijn klachten van burgers die hun recht niet kunnen halen en aanlopen tegen anonieme, grootschalige bureaucratieën. Er is het gevoel dat er een beperkte controle en minimale externe invloed op de top is. Vaak wordt een maatschappelijke betrokkenheid en missie van scholen, zorginstellingen en corporaties node gemist[3].
Dodelijk
De vraagtekens, kritiek en zelfs afkeer van de middenveldconstructie nemen dus toe van twee kanten, politiek en burger. Dit is een dodelijke omklemming.
Wat is de reden om dit vraagstuk te plaatsen in een discussie over ‘middenveld’? Het is een term waarvan ik merk dat de generaties jonger dan 35 jaar er niet veel mee hebben. Daarmee is het grootste probleem eigenlijk al geschetst: om van iets te houden, moet je het wel kennen en waarderen.
De term ‘middenveld’ duidt hier op de bijzondere Nederlandse constellatie van private nonprofit organisaties die een volledig wettelijk gereguleerde positie hebben in het leveren van diensten (zoals zorg, onderwijs, huisvesting) aan burgers. De regelgeving gaat veel verder dan gebruikelijk voor bedrijven in een marktomgeving. Naast voorschriften inzake good governance zijn er ook regels over de publieke financiering en vooral de beperking en regulering van het domein en dienstenpakket, de kwaliteit en kwaliteitsprocedures en de toelating van burgers tot de dienstverlening (wie heeft welke rechten op deze dienst?).
Albert Heijn
Het is alsof de supermarkten van Albert Heijn wordt voorgeschreven welke klanten ze dienen te bedienen, welk product assortiment ze mogen voeren, op welke producten de burger recht heeft, tegen welke prijzen en welke kwaliteitseisen, en een deel van de klanten wordt ook nog van overheidswege verplicht daar te winkelen. Ook ten opzichte van private non profit organisaties, zoals gebruikelijk in Angelsaksische landen, maar in Nederland ook in de filantropische sector, is dit dus een erg vergaande vorm van inbedding in publieke diensten en doelen. Deze elementen maken het tot een publiek private constructie.
In Nederland zijn de belangrijkste sectoren waar deze aanscherping zich afspeelt: zorg, onderwijs, volkshuisvesting, pensioenen en publieke omroep. Ik heb in 2000 voor de organisaties in dat bestel, het begrip ‘maatschappelijke onderneming’ geïntroduceerd[4]. Belangrijke elementen die ik daarbij benadrukte, waren de noodzaak van aanvulling van de private juridische structuur met ook werkelijk economische zelfstandigheid door  commerciële en filantropische inkomsten, toe te laten, naast staatsmiddelen. Dit diende de gewenste innovatie en klantgerichtheid. Tevens ging het om het cruciale element van het non-profit karakter, terwille van de maatschappelijke verankering en legitimering.
In meer historisch perspectief is deze constellatie voortgekomen uit het typische fenomeen dat op vrijwel al deze terreinen er eerst privaat maatschappelijk initiatief van burgers en burgerorganisaties was en daarna bevordering, uitbouw en inmenging via de staat. De private constructie werd als het ware ingebed in en zelfs een blauwdruk[5] voor de uitbouw van de verzorgingsstaat[6].
Goud
De redenering toen was dat Nederland hiermee potentieel goud in handen had. Het is een constructie die het formeel en feitelijk mogelijk maakt dat tegelijk maatschappelijk initiatief en efficiency en innovatie van publieksdiensten worden bevorderd. Een soort Phillip Blond[7] beleid avant la lettre door meer in te zetten op community values,  maatschappelijk initiatief en decentraal ondernemerschap dan staat of markt.
Getuige de aanzwellende kritiek komt die potentie er dus, meer dan 10 jaar na de start van het debat, in de ogen van de belangrijkste ‘gebruikers’, politiek en burger, niet uit. Daar komt nog bij dat de meerderheid van beide kringen niet eens de historische, juridische en bestuurlijke achtergronden lijken te (willen) kennen. Hierdoor wordt bij ingrepen vaak niet gezocht naar optimalisering van het model in een balans van publieke èn private lijnen, maar tamelijk wild en ondoordacht gewerkt aan plannen tot vermarkting (universiteiten, ziekenhuizen) of nationalisatie (publieke omroep). Maar ook de besturen en toezichthouders op dit soort maatschappelijke organisaties missen die rode draad. Veel recente incidenten onthullen niet zozeer falend beheer, maar vooral onvoldoende aansluiting bij burgers en bij het nieuwe, ruigere klimaat in het publieke domein, zie bijvoorbeeld het urenmanagement in de thuiszorg of de falende communicatie van de Utrechtse corporatie Mitros in Kanaleneiland. In de processen van verstatelijking, vermarkting en nu public scrutiny zijn ze het zicht op de eigen missie, de eigen normen en waarden en de eigen rol, behoorlijk kwijtgeraakt.
Markt, overheid of burger   
Het is daarmee tijd voor een aantal fundamentele vragen. Komen die potentiële voordelen van dit eigenaardige publiek private bestel er ooit nog wel uit? En welke partij zal dat vooral moeten uitlokken? De overheid met betere regelgeving en toezicht? De burger door zich er opdringerig en creatief mee te gaan bemoeien? De instellingen zelf met meer transparantie, meer maatschappelijke passie en meer openstellen voor coproductie met de burger? Is de belangrijkste oplossing uiteindelijk niet vooral een kwestie van andere leiders op deze maatschappelijke posities?[8]
Of moeten we constateren dat het invoegen van de oude middenveldconstructie in de nieuwe tijd en via de staat mislukt is en we alleen maar meer bureaucratie aan het creëren zijn om onze droom van private idealistische organisaties in een publiek bestel na te jagen? Daarmee ondermijnen we alle potentiële voordelen die immers uitgaan van een evenwicht tussen publieke en private krachten, en krijgen we de worst of both worlds.
Ook voor de miljoenen die in dit bestel werken, is deze illusie gevaarlijk. Het zijn nu wellicht feitelijk ambtenaren, maar zonder de politieke bescherming en rechtspositie die daar bij horen. Vergelijk bijvoorbeeld de politieke afrekening van personen bij fouten door maatschappelijke organisaties met de milde en voorzichtige bejegening van verantwoordelijke personen bij debacles als Elektronisch Patiënt Dossier (EPD), Noord Zuidlijn en Flashmob Haren. Moeten we niet constateren dat dit allemaal overheidsgestuurd is geworden en dus nieuw burgerschap zich vooral buiten deze gevestigde orde moet ontwikkelen, zoals de Occupybeweging of zoals internet-communities los staan van publieke omroepen.
Hervorming en nieuw burgerschap
Het is ook een vraag naar de beste hervormingsaanpak. In diezelfde nieuwe tijd zien we immers toenemend burgerschapsinitiatieven. De overheid geeft voor het eerst volmondig aan dat daarin de toekomst ligt voor een houdbare verzorgingsstaat. Zowel om redenen van effectiviteit (Eigen Kracht Centrale), als van solidariteit (Broodfonds ZZPers) als van bezuinigingen (decentralisatie AWBZ en Jeugdzorg[9]) is nieuw burgerschap en burgerinitiatief gevraagd en nodig.
Maar het huidige bestel van scholen, zorginstellingen en corporaties was toch gebouwd op burgerinitiatief zoals dat circa 100 jaar geleden werd uitgeoefend? Zou dit bestel dan niet de drager en nieuwe vormgever van dit opkomend burgerinitiatief in de 21e eeuw kunnen en moeten zijn? Zijn het elkaars concurrenten om de publieke middelen (zoals al te zien bij welzijnswerk en WMO) of kunnen ze elkaar – eindelijk – aanvullen?
Daarom organiseert Public SPACE dit debat. Onze missie is het bevorderen van maatschappelijk ondernemen en innovatie in en voor de publieke zaak. De consistente, tijdige en duurzame beantwoording van deze vragen is daarvoor cruciaal.
Utrecht, 9 oktober 2012
drs Steven PM de Waal, voorzitter Public SPACE