De consultancy industrie onder het vergrootglas

Voor de nieuwsbrief Zorg en Innovatie bespreekt Steven de Waal het boek van Maria Mazzucato en Rosie Collington, “De consultancy industrie. Hoe consultants bedrijven verzwakken, overheden uithollen, economieën schaden” (Nieuw Amsterdam 2023). 

Het onderwerp is terecht en tijdig gekozen

Het werd tijd dat dit onderwerp, namelijk de omvang, invloed en optreden, vaak verborgen, van consultants op overheden en publieke dienstverlening, aan de orde werd gesteld. Dit heeft immers invloed op de democratie en de publieke zaak. Het boek neemt ook regelmatig de invloed op het grotere bedrijfsleven en de rol van CEO’s mee, vaak in het verlengde van constateringen en observaties vanuit de meer publieke opdrachtgevers. De globale consultancy industrie is nu ca. 250 miljard dollar groot en nog steeds het grootste en snelst groeiende onderdeel van de professional services industrie. Dat de publicatie tijdig en terecht is, blijkt ook uit het grote succes van het boek, zowel richting opdrachtgevers, het publieke debat zelf als in termen van de verkoop ervan.

Het is goed om consultants aan te spreken op eigen verantwoordelijkheid

Zoals het boek weergeeft, zit in veel analyses over de kwaliteit en meerwaarde van consultants vaak een zekere intellectuele luiheid verborgen, omdat uiteindelijk de opdrachtgever ‘de baas’ is, hij de opdracht bepaalt en de consultant selecteert. Dus waar is die consultancy dan helemaal zelf voor verantwoordelijk?  Zelfs bij de grote fouten die Mazzucato en Collington terecht beschrijven, zoals geen echt risico bij wanpresteren van consultants zelf, verkeerde mechanismen en ‘conflict of interest’ in complexe stapelingen van uitbestedingen (met vaak lang niet alleen consultancy, maar ook project- en uitvoerings management daarin opgenomen). Ook treden ‘conflicts of interest’ en zelfs ‘conflicts of ideology’ op tussen eerder werk en (nieuwe) publieke doelstellingen. Bijvoorbeeld de advisering over de klimaat aanpak, o.a. van Australië, na eerst grootschalig werken voor en adviseren aan de fossiele industrie vanuit hun belang. Dat kun je toch herleiden tot niet goed aanbesteden, en slecht opdrachtgeverschap.

Het lijkt alsof het afrekenen op wanpresteren toeneemt, in ieder geval in de accountants gerelateerde consultancy. Zo heeft recent KPMG een boete van 30 miljoen pond gekregen rond wanpresteren inzake het failliete Britse bouwbedrijf Carillion, een casus die ook in het boek uitgebreid en kritisch wordt beschreven.

De schrijvers pleiten daarom terecht voor grotere transparantie en eerlijkheid van consultants en stellen dat men zich niet kan verschuilen achter ‘slecht opdrachtgeverschap’ of interne zogenaamde ‘Chinese muren’. Ook besteden de schrijvers veel aandacht aan huichelachtige verkoop door de commerciële druk in de consultancy. Er wordt in de acquisitie en verkoop veel gepretendeerd dat nooit kan worden waargemaakt. Er wordt zelfs gelogen over het eerdere trackrecord. Teams zijn lang niet zo deskundig, ervaren of op de hoogte als de marketing folders en de acquisitie doen geloven. Uiteraard wordt de bekende truc vermeld van het opvoeren van geruststellende ‘namen’ en ‘deskundigen’ in die verkoop fase, die daarna echter helemaal niet meer terugkomen in de uitvoering.

De auteurs pleiten ervoor om in opdrachten de verplichting op te nemen dat consultants medeverantwoordelijk zijn voor het opbouwen van kennis en inzichten bij de opdrachtgevende organisatie zelf. Nu is het gebruikelijk dat consultancy firma’s dat alleen in de eigen organisatie doen, echter met de eigen commerciële redenen: het toont voor de volgende acquisitie aan dat je van het betreffende vraagstuk kennis hebt. Het gaat hier echter om een formele verantwoordelijkheid voor de toestand van de organisatie die je achterlaat na de opdracht. Het is een verplichting tot het aangaan van een gezamenlijk leerproces, leidend tot de toekomstige managementvaardigheden om dit type projecten voortaan zelf aan te kunnen. De schrijvers analyseren terecht dat organisatorische leerprocessen niet gaan via overdracht van data- en informatie of papieren dossiers (wat nu vaak wel gebeurt), maar via werkelijke mensen- en projectkennis en managementvaardigheden. In hun hoofdstuk over het effect op democratie zeggen ze dan ook terecht, en in Nederland zeer herkenbaar vanuit de casus Belastingdienst, dat te veel leunen op consultants ertoe leidt dat het politiek primaat op losse schroeven komt te staan door een structureel gebrek aan eigen uitvoeringsvaardigheden! Ze schetsen op veel plaatsen een soort verslaving aan uitbesteding en dus aan consultants. Dit is in de achterliggende jaren versterkt door het liberale geloof in ‘markten’ en ‘het bedrijfsleven’.

Het boek bevat een te beperkt begrip van de consultancy industrie en heeft daardoor te weinig oog voor de voordelen van het marktmechanisme

De schrijvers delen “de consultancy industrie” in naar twee grote segmenten: (1) de accountants gelieerde consultants, zoals Deloitte en KPMG en (2) de strategie bureaus, zoals BCG en McKinsey. Daarmee nemen ze zeker de grootste bureaus met de meeste naamsbekendheid en de meest internationale spelers tot uitgangspunt. Daardoor blijven echter een paar ‘oplossingen’ voor de door hen geschetste problemen verborgen.

Om te beginnen: waarom zijn deze bekende en grote bureaus, met dus hun bekende zwakke punten van te commercieel en te weinig moreel gedrag, zo favoriet bij politieke en publieke bestuurders? Er zijn namelijk in elke markt en in elk land goede alternatieven, dankzij datzelfde marktmechanisme. Pas halverwege het boek spreken de schrijvers over deze zogenaamde ‘niche spelers’, waar ze overigens zelf ook bij horen: ze worden juist door dit boek (en het vorige van Mazzucato over de bijdrage van een presterende overheid) veelgevraagd als adviseur van vele regeringen in vele landen. Ook als kleine partij kun je dus meedoen op de internationale markt van strategie advies!

Deze goed functionerende en grote, nog steeds groeiende wereldwijde markt (dus met concurrentie) voor consultancy levert keuze, innovatie en innovatief gedrag en vele niche spelers op. In het algemeen neemt daardoor de macht van opdrachtgevers toe: zij kunnen kiezen. Daarmee neemt dus ook de macht toe om nieuwe resultaatverplichtingen of boetes voor wanpresteren toe te voegen.

Zo’n twintig jaar geleden was ik voorzitter van het bestuur van het adviesbureau Boer & Croon. Daar hadden wij een tijdlang een succesvolle contractvorm met een ‘resultaat fee’ geïntroduceerd, waarbij we alleen betaald kregen als dat resultaat ook aantoonbaar was bereikt. Deze vorm van betaling van bereikt resultaat kenden we op dat moment al van de executive search en de begeleiding van merging and acquisition. Dit dwingt natuurlijk die samenwerking en het gezamenlijk leerproces met de opdrachtgevende organisatie ook af, want zonder hen bereik je dat resultaat nooit. Daar kwam meteen de Raad van Organisatie Advies Bureaus (ROA) tegen in opstand, onder de misplaatste argumentatie dat de standaard, het ‘uurtje factuurtje’, tot onafhankelijker en minder commercieel gedreven advieswerk zou leiden. We zijn toen dus ook uit de ROA gestapt.

Als ik breder naar de hele consultancymarkt kijkt, roept dat vragen op die de schrijvers met hun insteek onvoldoende kunnen behandelen:

1. Waarom heeft de publieke sector zo’n grote voorkeur voor deze grote internationale spelers en niet voor de vele gespecialiseerde en niche spelers die mogelijk minder commercieel zijn, meer mee willen denken met de beoogde public value en meer gespecialiseerd zijn?

Af en toe lichten de schrijvers daarvoor wel een doekje op: de politiek zoekt legitimering bij gevestigde namen en bureaucratie zoekt eveneens graag bekende namen en liefst ook nog even bureaucratische organisaties uit, juist uit risicomijding. Hoe risicovol het project zelf ook is, men valt dan zelf geen buil met deze keuze, dan is het beste immers geprobeerd. Deze partijen zijn dus mede zo groot, door de risicomijdende cultuur van zowel politiek als ambtenarij.

2. De zwakke of verkeerde opdrachtverlening duidt niet alleen op te commercieel, verkoperig tot zelfs verhullend gedrag bij consultants, maar ook tot de constatering van amateurisme aan de kant van de uitbesteders. Ze weten vaak drie zaken niet goed te bepalen, wat ook terugkomt in veel voorbeelden van het boek. A. Wat streven ze precies als resultaat na (de beoogde public value)? B. Wat hebben ze dan exact aan professionele dienstverlening nodig en willen ze dus inkopen? C. Welke specifieke eisen moeten daarbij worden gesteld, wetende wat in de sector van consultancy toch vooral de zwakke plekken zijn (‘ken je pappenheimers’)? Je zou er nog aan vierde aan kunnen toevoegen, toch ook een bekend onderdeel van goed contractbeheer: hoe zullen we tussentijds de voortgang en resultaten monitoren en hoe en bij welk punt grijpen we in als die ons niet bevallen?

Het gaat helemaal fout als men dat amateurisme wel onderkent, maar ervoor kiest het bestedingsproces dan maar ook uit te besteden! Dat leidt dus tot ‘conflict of interest’, zo niet ronduit corruptie tussen die machtige externe consultant en degenen aan wie deze wil gaan uitbesteden. Het lost ook de grote vaagheid over bovenstaande drie opdrachtvragen nog steeds niet op! Ook de vierde kwestie van de goede monitoring en het tijdig ingrijpen is dan nog steeds niet goed omschreven, zeker niet richting die ‘hoofdaannemer’. Veel voorbeelden van mislukkingen in het boek laten dat overigens ook zien!

Bij mijn inzet voor De Denktank Jeugdsprong kwam ik overigens hetzelfde amateurisme tegen in de gemeentelijke inkoop van jeugdzorg, zoals opgenomen in ons manifest (mei 2021). Juist het bestaan van zogenaamde ‘zorgcowboys’, verkeerde winstgerichtheid en onvoldoende professionele verantwoordelijkheid vallen uitstekend tegen te gaan via duidelijke, strenge en te handhaven regels naar jeugdzorg aanbieders, mits je die mechanismen dus wel goed kent; daar is dan de inspectie of nieuwe wetgeving helemaal niet voor nodig. Meer hierover vindt men hier.

Mechanismen tussen opdrachtgever en consultants worden niet volledig geanalyseerd

Er staan vele eyeopeners over de interne werking van consultancybureaus in het boek. Het is boeiend leesmateriaal voor iedereen die ooit met hen gewerkt heeft of ze heeft moeten inhuren. Door de – terechte – focus op de fouten en mankementen van de consultancy industrie komen, zoals gezegd, de problemen aan de kant van de publieke opdrachtgevers onvoldoende aan bod. Om beter te begrijpen wat nu anders moet, is het echter wel nodig beter te kijken dan het boek aanreikt. Er zijn namelijk onderliggende mechanismen die bepalend kunnen zijn. Naast bovengenoemde punten (a en b) springen er voor mij twee uit: arbeidsmarkt en stapeling.

Meer zelf doen: Concurrentie op de Arbeidsmarkt

Als je, zoals de schrijvers en ik ook, wil dat de publieke sector zich niet laat verzwakken of uithollen door de consultants dan vergt dat aan de kant van de publieke sector betere mensen in betere organisatievormen die met meer vrijheid en risico hun werk kunnen doen. In de verslaving aan uitbesteding speelt dit een grote rol: men besteedt de risico’s op uitvoering, projectmanagement en deskundigheid graag uit en men wil dus ook graag geloven in de mythe dat de consultants betere mensen hebben, omdat ze die ook kunnen werven. Ik heb me altijd verbaasd over het feit dat publieke opdrachtgevers wel dure tarieven willen betalen (waardoor consultants mensen beter kunnen betalen) en niet hun eigen staffunctionarissen hogere salarissen. Maar alleen een hoger salaris is zeker niet goed genoeg. Consultancy is juist door het marktmechanisme ook leuker en spannender werk: je wordt alleen gevraagd als er echt iets moet gebeuren en blijkbaar de oude wijsheden en gewoontes in de organisatie niet meer goed genoeg zijn. Die afwisseling, resultaat verantwoordelijkheid en risico bereidheid moet je dus intern bij de publieke sector ook organiseren, wil je wervend worden naar dezelfde mensen als bij de huidige consultancy!

Verkeerde stapeling van contracten

Dit heb ik hierboven al een paar keer benoemd en toegelicht. De traditionele modellen van splitsing van opdrachtgever en opdrachtnemer en van deskundig advies en (project-)management, gaan daarbij niet meer op. Beide lopen door elkaar. Het is uiteindelijk simpel (en heeft ook veel te maken met bovenstaand punt van de aanwezigheid in de opdrachtgever organisatie van deskundig personeel met de juiste ervaring en houding: pittig, eigenwijs, niet bang en juist risico’s goed en open calculerend): uitbesteden ontslaat de opdrachtgever nooit van goed nadenken! De macht van het geld en het prestige van de opdracht moeten zich vertalen in hard, zakelijk en deskundig opdrachtgeverschap!

Veel gevallen uit de gezondheidszorg

Voor de lezers van de Nieuwsbrief Zorg & Innovatie is het boek zeker herkenbaar en leerzaam omdat veel casussen langskomen van mislukte uitbestedingen in de gezondheidszorg. Dat varieert van onopgeloste problemen in de Britse National Health Service, falende opbouw van screening en vaccinatieservices tijdens Covid19 en de langdurige en dure nieuwbouw en de bijbehorende mislukte reorganisatie van het Zweedse Karolinska Ziekenhuis. In dat laatste voorbeeld serveren ze echter in mijn ogen op een wel heel gemakkelijke en weinig deskundige manier het Values Based Healthcare denken van Michael Porter af. Zie ook mijn laatste boek over de zorg, waar ik juist argumenteer dat dat juist wel een goede, vruchtbare route is uit het verkeerde PXQ financieringssysteem in veel van de Nederlandse gezondheidszorg.

Aanbevelingen te globaal

Het boek rondt keurig af met aanbevelingen. Deze zijn uiteraard gericht op de twee hoofdlijnen. Allereerst, hoe kunnen we in deze uitbesteding en samenwerking met externe consultants de democratie, de publieke dienstverlening en de publieke belangen beter verankeren en bereiken? En ten tweede, wat moeten de consultants zelf doen om transparanter en eerlijker te worden en meer maatschappelijke verantwoordelijkheid te nemen voor de publieke zaak waarvoor ze aan het werk zijn? De aanbevelingen zijn echter nog erg globaal, mede door de te beperkte analyse. Maar als eerste stappen op weg naar een beter samenspel en beter resultaat zijn ze zeker de moeite waard.

Kortom

Het onderwerp is terecht en tijdig gekozen. Het is goed om consultants aan te spreken op de eigen maatschappelijke en professionele verantwoordelijkheid. Er is echter meer dan het boek suggereert. Er is een alternatief, juist vanwege het kritisch besproken marktmechanisme onder consultancy. Het boek hanteert namelijk een te beperkt begrip van de consultancy industrie. En mechanismen tussen opdrachtgever en consultants worden niet volledig geanalyseerd. Tot slot: de aanbevelingen zijn (daarom) te globaal.

Deze boekbespreking werd oorspronkelijk op 2 november 2023 gepubliceerd op de website van Zorg en Innovatie.