De publieke sector verdient goed management

Bij veel scholen, woningbouwcorporaties en zorginstellingen is het publieke management een deel van het probleem geworden. Als er iets misgaat wordt er hard op de man gespeeld, maar er wordt te weinig nagedacht over de rol die bestuurders moeten vervullen.

Er is iets mis met het bestuur van grote organisaties in onze publieke sector. In het onderwijs, de volkshuisvesting of de zorg, klinkt harde kritiek op het bestuur. In de media, in reactie op schandalen rondom bestuurders en van binnenuit door personeel dat zich niet gehoord en slecht geleid voelt.
De politiek reageert met parlementaire onderzoeken, ministeriële commissies, gedragscodes en aangescherpte richtlijnen voor het toezicht. Het debat wordt steeds persoonlijker. Het spits zich toe op de vraag: wat is een goed bestuurder en wie houdt daar toezicht op? Er is groeiende aandacht voor psychologie, gedrag, ‘boardroom dynamics’ én de werkwijze van de raden van toezicht.

Drie historische ontwikkelingen

In het essay ‘De publieke sector verdient goed management’ schetst Steven de Waal de geschiedenis van ‘het bestuur’ in onze publieke dienstverlening. Hij doet dit aan de hand van 3 ontwikkelingen die onderling vervlochten zijn:

1. De opkomst van het model van raad van toezicht/raad van bestuur op afstand.
2. De schaalvergroting in het bestuur.
3. De professionalisering van het management.

Onteigening van de burger

De Waal concludeert dat bovenstaande trends hebben geleid tot een ‘onteigening van de burger’.
‘Verstatelijking en verzakelijking’ verdreven het oorspronkelijk particulier initiatief dat de ontstaansgeschiedenis van ziekenfondsen, pensioenfondsen, omroepverenigingen, woningcorporaties e.d. typeert. De organisaties werden ‘professioneel geleide producenten van publieke diensten’ onder leiding van professionele managers.

Bij die professionalisering van het management hoorde de opvatting dat management een vak is, dat geleerd kan worden op business schools. Een vak dat te vatten is in algemene wetten, analysetechnieken en competenties. Deze benadering heeft bijgedragen aan efficiency, transparantie en systematische werkwijzen in de publieke sector, maar miste aandacht voor vakmanschap, leiderschap, charisma, een eigen waardengedreven visie en ondernemerschap.

In lijn met de tijdgeest werd het beursgenoteerde bedrijfsleven als voorbeeld genomen om het model van raden van bestuur en raden van toezicht in de publieke dienstverlening vorm te geven. Daarmee werden andere corporate governancevormen als de familieonderneming, de maatschap en de coöperatie terzijde geschoven. De rol van de raad van toezicht werd teruggebracht tot bewaker van (vooral) economische parameters.

Corporate governance schiet tekort in de publieke sector

De Waal stelt dat deze vorm van governance tekort schiet voor de publieke sector. Het is een gemankeerde kopie.

• Door het ontbreken van aandeelhouders in de publieke sector zijn er onvoldoende ‘checks & balances’ in de relatie tussen het bestuur (management) en raden van toezicht.
• De RvT is voor de informatievoorziening volledig afhankelijk van het bestuur (management).
• Bij gebrek aan aandeelhouders is de informatie van buiten – zoals kritiek op het gevoerde bestuur – aan de raad van toezicht minimaal.
• De bestuurder wordt geacht alle informatie aan te leveren. Ook informatie over eigen falen, fouten en risico’s van het gevoerde beleid. Het is naïef te denken dat dit in voldoende mate gebeurt.
• Een organisatie met een taak in publieke dienstverlening moet op veel meer letten en sturen, dan de economische gezondheid van de organisatie. Het vervult tenslotte een breed palet van publieke en maatschappelijke doelen.

‘Een belangrijk kenmerk van publieke dienstverlening … coproductie en coöperatie met de burger, werd vakkundig weg georganiseerd’

Schaalvergroting

Het gebrek aan verankering, aan eigen maatschappelijke doelen, de focus op economische parameters in de raad van toezicht — maar vooral de opkomst van professionele managers hebben schaalvergroting in de publieke sector sterk bevorderd. Schaalvergroting op zich hoeft geen probleem te zijn. Het probleem is dat daarna gekozen wordt voor onnodige centralisatie en nieuwe interne bureaucratie. Passie en visie ontbreken om binnen de schaalvergroting over te gaan tot het bevorderen van decentraal leiderschap. Terwijl juist dat extern herkenbaar is én intern een samenhangende professionele identiteit en trots geeft.

Uitgekleed managementbegrip

De Waal analyseert dat het uitgeklede managementbegrip stuit op een aantal specifieke problemen:

• Het management in de publieke sector kreeg zijn positie en macht in een zwakkere governance structuur dan die van het bedrijfsleven.
• Onderliggend en relevant voor de positie van het bestuur is het typisch Nederlandse debat over de publieke/private ordening van de maatschappelijke onderneming. Oorspronkelijk gebaseerd op het maatschappelijk initiatief van de burger wordt de maatschappelijk onderneming al jaren heen en weer geslingerd tussen overheidssturing en marktdenken.
• Veel publiekssectoren kennen een hoge mate van professionaliteit in de uitvoering. Management, met een nadruk op informatiemanagement i.p.v. ‘people management’ kan daar niet goed mee omgaan. In de omgang met de professionals ontbreekt de inspiratie, het gezag en is er sprake van ‘amateurisme’ in de omgang met (vernieuwing van) het primaire proces.
• In de publieke dienstverlening moeten voortdurend waardengedreven afwegingen en keuzes worden gemaakt. Doelen zijn belangrijker dan middelen. Middelen zijn complex en onzeker.
• Het management vervult niet alleen een machtspositie in de betreffende instellingen, maar is onderdeel van de maatschappelijke elite. Deze maatschappelijke elite staat in toenemende mate onder druk. Een technocratische opstelling – omgeven door een geur van streven naar maximale beloning – ondermijnt de wankele gezagspositie van bestuurders in de publieke sector. Publiek management wordt zo onderdeel van een groot publiek probleem.

Op weg naar goed bestuur

De Waal concludeert:

• Structuren, bekostigingsregimes en juridische bevoegdheden zijn minder belangrijk dan de juiste cultuur en de juiste mensen aan de top.
• Het gaat om waarden en leiderschap, om gedrag en karakter, om de combinatie van macht, moraal en strategie.
• De term ‘goed’ management in de publieke sector moet naast een technische betekenis ook een moreel/maatschappelijke invulling krijgen.
• De manager dient zich op te stellen als een maatschappelijk leider met oog voor wat leeft onder de bevolking en direct betrokken burgers.
• Overheidsinstrumenten hebben slechts beperkt grip op het bestuurdersvraagstuk.
• Overheidstoezicht komt te laat t.o.v het spel van boardroom dynamics.

Private moraliteit en publieke hiërarchie

Naast een instrumenteel probleem heeft de politiek een meer principieel probleem: de spanning tussen private moraliteit en publieke hiërarchie.

Het morele spoor kiest voor verandering van de personen en persoonlijkheid van managers. Dit spoor onderkent dat leidinggeven aan maatschappelijke en semipublieke organisaties een rijke, waardevolle en morele taak is. Een taak die alleen gedaan moet worden door personen met het juiste karakter en moreel kompas. Weg van de ‘technocratie zonder kompas’. Het politieke probleem van dit morele spoor is dat de dominante politieke coalitie geconfronteerd wordt met morele keuzes die zij niet steunen of spanning en klachten onder burgers. Dit zet het legitimeringsvraagstuk van deze private morele keuzes op scherp .

In het hiërarchische spoor kiezen we voor een versterking van het opdrachtgeverschap. De opdrachtgever neemt de rol van belanghebbende op zich en stelt de publieke doelen van de betrokken maatschappelijke organisaties vast. Het management heeft uitsluitend een rol als technisch uitvoerder. Deze versterking van de hiërarchie kan langs twee wegen. De overheid of de raad van toezicht vervult de rol van opdrachtgever .

Belangrijkste is dat we in de inrichting van publieke sectoren toe moeten naar vormen die passen bij een publieke dienstverlening, gebaseerd op coproductie met burgers en zeggenschap van professionals.

Download hier het volledige essay: De publieke sector verdient goed management

Dit essay verscheen oorspronkelijk in S&D nr. 5, oktober 2013