De slag om het middenveld. Opinieartikel voor de Volkskrant, 4 juli 2009

Er bestaan bij mensen veel zorgen over het falen van de publieke dienstverlening. Krijgen mijn ouders wel de zorg die ze verdienen als ze naar een verpleeghuis moeten? Is er wel een goede school voor mijn kind als HAVO of VWO te hoog is gegrepen? Elk bericht over dit falen voedt het gevoel van onzekerheid bij de Nederlander. En vergroot de boosheid op de bestuurlijke elite, stellen Staf Depla en Steven de Waal.

Naast de vergrote aandacht voor incidenten en het falen van de publieke dienstverlening is er nog wat veranderd. Bestuurders worden tegenwoordig persoonlijk verantwoordelijk gesteld voor het falen en die onzekerheid. Het gaat niet meer over ‘het systeem dat faalt’ of over ‘de regels die niet deugen’. De publieke opinie controleert de machthebbers. Iedereen die denkt dat dit alleen politici raakt heeft het mis. Het richt zich ook op bestuurders van scholen, zorginstellingen en woningcorporaties. Logisch, we hebben immers een rijke traditie dat een groot deel van onze publieke taken uitgevoerd worden door private instellingen, het zogenaamde maatschappelijk middenveld.

Onder invloed van schaalvergroting, semi-marktwerking en nieuwe concurrentieverhoudingen richt de aandacht van de top van het maatschappelijk middenveld zich te vaak op bestuurlijke processen, zoals fusies. Terwijl de aandacht permanent moet uitgaan naar het verbeteren van de kwaliteit van de zorg, onderwijs of het wonen. Deze clubs, ooit opgericht door vakbonden, kerken, verlichte ondernemers of betrokken ouders zijn van verenigingen tot anonieme stichtingen geworden. Ze zijn opgeschaald, geanonimiseerd en verbureaucratiseerd. Van wie zijn deze organisaties eigenlijk? Zijn ze nog wel van en voor de burger?

Publieke kerntaken

Als ze goed werk leveren is het een zegen om op zo’n school of zorginstelling te werken, in een huis te wonen van zo’n corporatie of op zo’n school les te krijgen. Veel mensen waarderen dat ook. Maar als de kwaliteit beneden de maat is of hardnekkige problemen niet worden opgelost kan niemand deze bestuurders wat maken. Burgers spreken politici dan terecht aan. Het betreft immers de publieke kerntaken. De politiek staat dan, net als diezelfde burgers, vaak met lege handen. Omdat de bevoegdheden ontbreken om corrigerend op te treden.

Maar er dreigt meer: als je de politiek niet meer aan mag spreken op de kwaliteit van het onderwijs, zorg of betaalbaarheid van het wonen. Als de politiek zegt machteloos te staan. Waarom zou je dan nog naar de stembus gaan? We raken hier het hart van de democratie. De legitimiteit van de rolverdeling tussen de overheid en het middenveld staat ter discussie. De sociaal democratie, de PvdA, wordt hier het hardst door geraakt. Want zij is de partij die van oudsher staat voor emancipatie en recht op goede publieke dienstverlening. Ze zorgt voor een publieke dienstverlening van goede kwaliteit die voor iedereen toegankelijk is. Dit wordt versterkt doordat in deze sectoren sociaal democraten op veel plaatsen bestuurlijke verantwoordelijkheid dragen.

“De legitimiteit van de rolverdeling tussen de overheid en het middenveld staat ter discussie.”

Mars door de instituties

De oproep van Joop den Uyl voor een mars door de instituties om zo onze idealen te verwezenlijken is een succes. Tijdens die mars is een aantal bestuurders ook de weg kwijt geraakt. Het resultaat: in opspraak geraakte bestuurders. Het wordt tijd voor nieuwe normen van goed bestuurlijk gedrag. Anders leiden de vele goede bestuurders en professionals onder de kwaden. Van de PvdA moet daarom een antwoord komen op de problemen in het middenveld en de publieke diensten. De programmatische hoofdlijn ziet er wat ons betreft als volgt uit. Allereerst kies bewust voor dat unieke maatschappelijk middenveld. Private organisaties die publieke diensten verlenen. Met inzet op meer burgerinitiatief en meer ruimte voor professionals en hun beroepstrots. Niet meer Staat. Alles onder rechtstreekse controle van ministers of wethouders brengen, frustreert burgerinitiatieven en burgerinvloed. Het zou een einde maken aan de vele goed draaiende scholen en corporaties. Ook meer marktwerking wijzen we af. Het ondermijnt het draagvlak van publiek gefinancierde investeringen in een voor iedereen toegankelijke publieke sector van goede kwaliteit. Het ondermijnt ook noodzakelijk maatschappelijk verantwoord gedrag. Maatschappelijk verantwoord gedrag gaat immers veel beter als deze private organisaties al een maatschappelijke missie en cultuur hebben! Wel moet het bestuur weer meer van de mensen en lokaal verankerd worden. Democratischer en meer aansluiten bij de waarden van de publieke sector: sober en dienstbaar. Wat niet zal verdwijnen, is dat het parlement uiteindelijk bepalend zal moeten zijn voor “het wat”. Welke publieke belangen moet het maatschappelijk middenveld dienen? Wat zijn de kwaliteitseisen? Voor wie moeten ze toegankelijk zijn en op welke diensten heeft de burger recht?. Welke prestaties verwachten we, ook afgezet tegen de publieke middelen die worden ingezet? Welke ruimte laten we voor commerciële activiteiten en financiers? Dit soort knopen hak je in het parlement niet door op de fictie van ‘politiek primaat’ of alleen op gezag van ambtenaren. Neen, dit moet in samenwerking en samenspraak met dat hele maatschappelijk middenveld: burgers, professionals en bestuurders. De professionals en bestuurders van scholen, de corporaties en de zorginstellingen gaan over het hoe. Ze krijgen de vrijheid om naar hun eigen inzicht die publieke belangen met voldoende kwaliteit en toegankelijkheid voor iedereen te realiseren.

Vertrouwen en minder bureaucratie

Tot slot kijkt de overheid niet weg, maar grijpt in als de kwaliteit onder de maat is. We zien drie hoofdlijnen:

1. Meer burgerinitiatief en menselijke maat
Bij mega-organisaties is het risico groot dat bestuurlijke processen, en organisatiebelang een belangrijkere rol gaan spelen dan de primaire zorg voor het echte werk: goed onderwijs, goede zorg of betaalbaar wonen. Bovendien gaat het ten koste van de legitimiteit en de keuzevrijheid. Docenten, verplegers en artsen voelen zich miskend door de vele managementlagen die hen iedere professionele zuurstof ontnemen. Ze kunnen niet de door hen gewenste kwaliteit zorg of onderwijs bieden. Wij willen de menselijke maat terug in de publieke sector. Dit kan via een strengere fusietoets. Een toets die niet alleen vanuit marktoptiek kijkt of er een monopolie dreigt te ontstaan, maar die vooral maatschappelijk kijkt of de kwaliteit en dienstbaarheid beter wordt en dat professionals ruimte krijgen. Nieuwe initiatieven zijn welkom omdat zij zorgen voor innovatie en bestaande steeds groter wordende en gesloten bolwerken open breken en prikkelen. Ze maken het mogelijk dat burgers of professionals hun betrokkenheid om kunnen zetten in nieuw aanbod. Nieuwe initiatieven zijn echter zeldzaam. Ze moeten veel beter worden beschermd en gekoesterd tegenover zittende macht en aanbieders. Daarom moet het voor huurders makkelijker worden om hun eigen corporatie op te richten. Of ouders en docenten de mogelijkheid te geven hun school af te splitsen van een groter concern. Thuiszorgmedewerkers ondersteunen die hun eigen bedrijf beginnen.Niet alleen schaalvergroting tegengaan, maar ook de menselijke maat in bestaande organisaties bevorderen. Door bijvoorbeeld in het onderwijs niet de besturen te bekostigen, maar de aparte scholen. Dat geeft zeggenschap aan het basisniveau, en het bevordert interne decentralisatie en voorkomt bureaucratie.

“De toekomst van het middenveld ligt in handen van overheid en private partijen gezamenlijk”

2. Betere kwaliteit bestuur en toezicht
Het maatschappelijk middenveld is eerst verstatelijkt, toen vermarkt en nu vertechnocratiseerd. Deze jojo van waardenpatronen, aangejaagd door de politiek, is daarmee geëindigd in ‘waarden-loos’-heid. In dat soort managerialism geloven we niet. Niet in het bedrijfsleven maar al helemaal niet in maatschappelijke organisaties. Die jojo is niet bevorderlijk geweest voor de juiste waardengerichtheid die wel past bij private organisaties die publieke doelen moeten realiseren. Wij willen maatschappelijke betrokkenheid en passie, gevoel voor de noden onder de mensen, alertheid op nieuwe problemen, vermijden van bureaucratische verkokering. Veel professionals en bestuurders werken hier hard aan. Maar die ontwikkeling komt niet overal vanzelf. We zullen deze morele en maatschappelijke attitude in de top van deze maatschappelijke ondernemingen dus moeten verankeren en stimuleren. Hier hoort een heel scala aan maatregelen bij zoals: vasthouden aan het nonprofit karakter, winst niet uitkeren maar investeren in betere zorg, onderwijs of wonen, de beloning van de top aan banden, verplichte openbare visitaties op maatschappelijke prestaties, aansprakelijkheid van bestuurders en toezichthouders bij falen en klokkenluidersregelingen.
Ook de raden van toezicht moeten meer in de wind van de publieke opinie komen te staan en zich actief extern verantwoorden. Er moet wettelijk vastgelegd een maximaal aantal functies en zittingstermijnen komen voor de intern toezichthouders. We bepleiten het werkelijk organiseren van alle betrokken burgers in een belanghebbenden vereniging of corporatie die formele invloedsrechten krijgen. En tenslotte vinden we dat allen die zich direct betrokkenen en te weinig gehoord of tekort gedaan voelen de kans moeten krijgen dat neer te leggen bij een neutrale, gezaghebbende instantie, bv een maatschappelijke ondernemingskamer.

3. Rol overheid
De toekomst van het middenveld ligt in handen van overheid en private partijen gezamenlijk. De private partijen in het middenveld hebben een maatschappelijke missie. De overheid hoeft dan ook niet te regelen hoe een corporatie een buurt leefbaar houdt. Of hoe een school goed les geeft. Zeker niet als langs de hierboven genoemde manier op lokaal niveau de positie van professionals en burgers sterker is gemaakt. Maar de overheid is meer dan alleen ‘systeemverantwoordelijke’. Altijd zullen de doelstellingen, de domeinafbakeningen, de geleverde prestaties e.d. onderdeel zijn van politiek debat en dus overheidsbeleid. Dat zou wel zoveel mogelijk op lokaal niveau en in partnership moeten.
En de rijksoverheid is ook de externe toezichthouder, die uiteindelijk ingrijpt als dat nodig is. Als de partijen er lokaal onderling niet uitkomen of de prestaties onvoldoende zijn. Onverantwoord met publiek geld wordt omgegaan of de continuïteit of integriteit in het geding is. En de interne toezichthouders niet corrigeren. Die scheidsrechterfunctie , moet zo onafhankelijk mogelijk moeten worden vormgegeven. En hij moet, voor het geval het nodig is, tanden hebben.Het belang van het maatschappelijk middenveld is zo groot, dat de overheid ze vaak te hulp schiet. Om faillissement te voorkomen. Maar ook helpen als personeel schaars is of de kwaliteit verbeterd moet worden. De overheid is het vangnet. We doen onder de noemer van marktwerking net alsof dat vangnet er niet is. Het gevolg is dat scholen, corporaties en zorginstellingen veel geld oppotten om zich in te dekken tegen onzekerheden. Dat kan veel efficiënter. Niet door competitie uit te schakelen en nieuwe initiatieven te blokkeren. Maar door per sector vangnetten op te bouwen. Dan hoeven instellingen minder geld op te potten. Ze kunnen dat geld beter gebruiken.

Veel van dit gedachtegoed is al terug te vinden in recente kabinetsvoorstellen, juist van PvdA huize. Meeregeren heeft zin. Door de invoering van een fusietoets in zorg, onderwijs en volkshuisvesting bevordert het de menselijke maat. Staatssecretaris Bussemaker die via een vouchersysteem de cliënten zeggenschap en zelforganisatie geeft in de AWBZ. De wet die docententeams in het beroepsonderwijs weer de macht over de onderwijsprogramma’s en didactiek terug geeft. Minister van der Laan die de nieuwe rolverdeling tussen corporaties, overheid en huurders wil vastleggen. Het aanbanden leggen van beloning van bestuurders en hen bij onvoldoende maatschappelijke prestaties weg kunnen sturen. Staatssecretaris Dijksma die via het wetsvoorstel “goed bestuur” niet wegkijkt maar ingrijpt als de toekomst van kinderen in gevaar komt omdat de school zeer zwak is. En Plasterk die gaat onderzoeken of ouders het initiatief kunnen nemen om scholen af te laten splitsen. Met deze voorbeelden laten we zien dat we onze ideeën en de bestuurlijke elkaar voeden en elkaar versterken. Want haast is geboden voor zowel de publieke sector als de politiek.

Dit opinie-artikel van Steven de Waal en Staf Depla verscheen op 4 juli 2009 in de Volkskrant.

Noot van de redactie: ten behoeve van de leesbaarheid zijn tussenkopjes en citaten toegevoegd.