Terug naar de menselijke maat in non-profit. Een artikel van Staf Depla en Steven de Waal voor de Volkskrant

Bewoners, onderwijzers en verpleegkundigen die kleinschalige initiatieven ontplooien, moeten ondersteund worden, vinden Staf Depla en Steven de Waal …

De schaalvergroting en de daarbij vaak behorende technocratische managementstijl in onderwijs, zorg en woningcorporaties hebben grote schaduwkanten en roepen steeds meer weerstand op. Burgers voelen zich miskend of verweesd. Ze worden als consument betiteld, als hun ouders naar een verpleegtehuis moeten. Alsof dat hetzelfde is als de aanschaf van een gloeilamp. Docenten, verplegers en artsen voelen zich miskend door de vele managementlagen die hen iedere professionele zuurstof ontnemen. Ze kunnen niet de door hen gewenste kwaliteit zorg of onderwijs bieden. En politici voelen zich gemarginaliseerd, omdat ze terecht aangesproken worden door ouders, familieleden of bewoners op de kwaliteit van onderwijs, zorg of wonen maar steeds minder in staat zijn in te grijpen als de kwaliteit in het geding is.

Menselijke maat

Dat moet anders. We willen de menselijke maat terug.
De praktijk laat zien dat een fusietoets onvoldoende is om de schaalvergroting te stoppen. Wat dan wel?
Van al deze voorzieningen weer overheidsdiensten maken, rechtstreeks onder de controle van een minister of wethouder? Nee, want dat frustreert burgerinitiatieven en burgerinvloed en zou ook een einde maken aan de goed draaiende scholen en corporaties.

Of de publieke sector maar afschaffen en alles zetten  op de tucht van de markt? Ook geen goed idee. Het ondermijnt het draagvlak in investeringen in een voor iedereen toegankelijke publieke sector van goede kwaliteit. De invloedrijke elite regelt vervolgens voor zichzelf de zorg en het onderwijs goed, maar heeft  geen belang meer bij collectieve investeringen in kwalitatief goede en toegankelijke publieke zorg of onderwijs. Aan de National Health Service in UK kan je zien waar dit toe leidt.

Wij denken dat er een derde weg mogelijk is. Een strategie gericht op terugkeer naar werkelijk particulier initiatief van burgers, en tegelijk versterking van de positie van professionals. Het stimuleren van initiatieven van onderop. Het makkelijker maken voor huurders om hun eigen corporaties op te richten. Thuiszorgmedewerkers ondersteunen die hun eigen bedrijf beginnen. Of docenten en ouders de mogelijkheid te geven hun school af te splitsten van een groter bestuur. Op die manier worden de gesloten en steeds groter wordende bolwerken opengebroken en geprikkeld.

“Al die jaren dat het management bezig is met fusies is er te weinig aandacht voor de kwaliteit van het echte werk”

Bezuinigingen leiden tot schaalvergroting

Waar komt die drang tot schaalvergroting in de publieke sector toch vandaan?
Ten eerste van bezuinigingen. Schaalvergroting lijkt daar een antwoord op. Immers je snijdt dan volgens  de theorie in de overhead. Ten tweede is het een strategie van bestuurders om immuun te worden  voor beleidsveranderingen. Als je een zorgconglomeraat bent die alle soorten van zorg verleent ben je minder kwetsbaar voor politieke koerswijzigingen. Ten derde de noodzaak tot specialisering en de daaraan gekoppelde investeringsbehoefte in een beperkt aantal terreinen in de zorg. Dit geldt voor specialistische ziekenhuizen. Maar niet voor de thuiszorg en corporaties. Ten vierde om voldoende tegenkracht te kunnen vormen tegen steeds groter wordende marktpartijen. Een kleine corporatie die woonzorgeenheden wil bouwen wordt door de grote zorgverzekeraars genegeerd. Dezelfde verklaring geven directeuren in de GGZ voor hun fusies. Alleen als ze groot genoeg zijn, zijn ze een partij voor de zorgverzekeraars.

Tot slot zijn er ook nog allerlei non-argumenten om te fuseren. Het gaat dan om ego’s. Directeur van de grootste woningcorporatie of zorginstelling willen zijn. Of vanwege de marktretoriek die veel instellingen als motivatie gebruiken om te fuseren. Op die manier ontstaat een soort race tot ‘big is beautiful’.

Te weinig aandacht voor kwaliteit van het werk

Al die jaren dat het management bezig is met fusies, reorganisaties, kanteling van de organisatie is er te weinig aandacht voor de kwaliteit van het echte werk, zoals recent weer bleek uit de analyse van de Raad voor Veiligheid van het incident met cardiologie in het Radboudziekenhuis. Een van de bevindingen was dat de top van de organisatie (RvT en bestuur) onvoldoende bezig was met de echte kwaliteit van geleverde zorg. Dat moet 180 graden gekeerd. Andere symbolen van de te ver doorgeschoten schaalvergroting zijn de leerfabrieken in het middelaarberoepsonderwijs. Grote ROC’s in kolossale gebouwen bij stations. Leerlingen voelen zich niet meer gekend en worden niet meer gekend. En  grote megacorporaties die bewoners weinig zeggenschap geven over hun eigen buurt.

Tegenwicht tegen fusiegeweld

Tegen dit fusiegeweld en de grote, zichtbare nadelen ervan, ontbreekt nu tegenwicht. Verkeerde fusies en verkeerde managementbeslissingen na de fusie worden te weinig afgestraft en getoetst. De burger  en de politiek staat ook aan de zijlijn. Het is ‘noch markt, noch staat’. Wetgever en instellingen hebben in deze sectoren bewust gekozen voor een maatschappelijk verantwoord en vanuit publieke waarden gereguleerd bestel. Maar de instrumenten om fusies te beoordelen zijn vormgegeven alsof het een volledig vrije mark is. De Nma toetst, alleen in hoeverre de fusie de markt hindert. Maar tegelijk ontbreekt het normale correctiemechanisme van markten op verkeerde fusies.. Het zijn immers ook helemaal geen volledige markten, want dat wilden we immers niet.. Ten eerste zien we bij een echte markt nieuwe toetreders. Zij zorgen voor innovatie en zetten bestaande spelers onder druk. In de publieke sector blijft dit beperkt tot een aantal uitzonderingen. De laatste twintig jaar is er misschien één nieuwe woningcorporatie bij gekomen en in de zorg zijn de Thomashuizen een van de weinige voorbeelden van een werkelijk nieuw initiatief. Hetzelfde geldt voor schaalverkleining door actieve afstoting van onderdelen onder druk van aandeelhouders of de markt. In de vrije markt zien we dit regelmatig. Het aantal zorginstellingen, scholen of corporaties dat zich op heeft gesplitst is echter zeer gering. Een bestuur dat besluit te defuseren, omdat de fusie niet de verwachte voordelen heeft gebracht, zien we nooit. Het resultaat is een nimmer stoppende schaalvergroting in juist dat deel van de publieke sector waar dat slechte effecten heeft op burger en dienstverlening.

“Het gaat om ego’s. Directeur van de grootste woningcorporatie of zorginstelling willen zijn”

Wetsvoorstel Maatschappelijke Onderneming

Wat dat betreft is het goed dat het kabinet een voorontwerp wetsvoorstel Maatschappelijke Onderneming heeft gepubliceerd. Daarbij geeft het  aan dat het  erkent dat er een probleem is.  Dat is pure winst na jarenlange brede steun vanuit de politiek voor schaalvergroting.  Jammer is dat het wetsontwerp geen adequaat antwoord biedt. Het komt teveel tegemoet aan de wens uit de non-profitsector om zich losser te weken uit het publieke bestel. (uit onderzoek van de Argumentenfabriek blijkt dat 80 procent van de corporatiedirecteuren uit het publiek bestel wil stappen).

Kern van het wetsontwerp is dat in ruil voor een verplicht periodiek overleg van directies van scholen, zorginstellingen en corporaties met hun stakeholders, deze instellingen meer ruimte voor privaat ondernemen krijgen. In het slechtste geval is dit overleg het institutionaliseren van het old boys netwerk. Directeuren die bij elkaar in het maatschappelijk middenveld op bezoek moeten in belanghebbenden overleggen. In het beste geval is het meer inspraak van bewoners of patiënten. Dit zijn halfslachtige oplossingen. Eerst is de invloed van burgers als lid van kruisverenigingen, schoolverenigingen of woningbouwverenigingen gemarginaliseerd door er stichtingen van te maken.

Verlichte regenten

Meer inspraak maakt geen einde aan het feit dat bestuurders in een stichting verlichte regenten mogen zijn. Dat moet echt beter. Wij kiezen voor een wettelijk recht van professionals en burgers om zelf kleinschalige initiatieven te starten en toegelaten te worden tot de publieke sector en willen dat vooral faciliteren als ‘maatschappelijke onderneming’.

Bewoners die hun eigen vereniging oprichten en financieel en organisatorisch ondersteund worden door een corporatie nieuwe stijl. Ook moet er een recht komen van bewoners, docenten, schoolleiders, verpleegkundigen om  zich met een onderdeel af te splitsten uit een groot zorginstelling of schoolbestuur.  In sectorregelgeving moet worden opgenomen onder welke voorwaarden dergelijke startende maatschappelijke ondernemingen worden geaccepteerd, toegelaten en bekostigd. Hier pleiten we sterk voor een ‘ja, tenzij’- beleid. De ervaring is namelijk dat de bestaande instituten en de bureaucratie baat hebben bij hele strikte, gedetailleerde regels die per saldo nieuwe toetreding binnen het publiek bestel belemmeren.

Postfusietoets

Daarnaast moet er naast een fusietoets vooraf gaande aan een fusie ook nog een postfusietoets komen gericht op kleinschaligheid. Dit is nu een sterk verwaarloosd element in het bestuur en intern toezicht van organisaties in de publieke sector. We staan nu met lege handen als ondanks de mooie beloften de gefuseerde corporatie zich terugtrekt uit de buurt of zich anoniem gaat gedragen. Hetzelfde geldt als docenten minder te vertellen krijgen over hun vak, omdat na de fusie de nieuwe stafafdelingen centraal het onderwijs menen te moeten innoveren. Als de beloofde voordelen van een fusie of de beloofde interne kleinschaligheid niet waargemaakt worden, moet de fusie kunnen worden teruggedraaid.

De situatie in andere landen en initiatieven in Nederland laten zien dat het kan en werkt. In Groot-Brittannië bestaat de mogelijkheid voor huurders om hun eigen corporatie op te richten. Maar ook in Nederland worden veelbelovende initiatieven genomen. Een aantal Nederlandse corporaties gaat experimenteren met de Duitse Genossenschaften.  En in de Thuiszorg is recent Buurtzorg gestart. Die werkt met lokale teams van verpleegkundigen, dichtbij de huisarts. Die mogen hun werk in tegenstelling tot hun collega’s bij de steeds grotere worden thuiszorginstellingen, wel zelf inrichten. Hun werk is niet dicht geregeld met protocollen, met bijbehorende verantwoordingsplicht. Ze hebben mede daardoor meer tijd voor patiënten en schakelen vaker de mening en kennis van collega’s in en ontwikkelen zo meer hun professionaliteit. Bijkomend voordeel is dat er veel minder overhead nodig is.

Ook in het onderwijs zijn er ideeën. De Onderwijsraad heeft geadviseerd om schoolleiders en docenten, onder voorwaarden, de mogelijkheid te geven om uit een schoolbestuur te stappen. Bijvoorbeeld als in een regio alle MBO-instellingen dezelfde onderwijsmethode hanteren en er geen ruimte is voor pluriformiteit voor studenten die op een andere leren. Minister Plasterk heeft op verzoek van de Tweede Kamer toegezegd de mogelijkheid te onderzoeken en in een regio hier een proef mee te doen. Voor het einde van het jaar komt hij met een uitgewerkt voorstel.

“We staan met lege handen als ondanks de mooie beloften de gefuseerde corporatie zich terugtrekt uit de buurt”

Initiatieven van professionals en burgers

We pleiten dus voor een heel ander wetsontwerp ‘maatschappelijke onderneming’. Een wetsvoorstel dat een vehikel is voor allerlei initiatieven van professionals en burgers. Waardoor de professionals hun beroepseer weer terug kunnen krijgen en de kwaliteit van de relatie tussen de professional en de burger weer centraal komt te staan. En waardoor het ontbrekende echte marktmechanisme op een maatschappelijk verantwoorde manier wordt gecorrigeerd. Daarmee gaat de PvdA terug naar een van haar belangrijkste beginselen: ‘macht vergt tegenmacht’. Dat geldt dus ook voor de grote non profit instellingen. En we zijn eindelijk bezig te doen wat steeds de bedoeling was van de filosofie van maatschappelijk ondernemen: terug naar de menselijke maat van maatschappelijk en professioneel initiatief.

Dit artikel van Staf Depla (Lid Tweede kamer PvdA) en Steven de Waal verscheen op 3 september 2008 in de Volkskrant

Noot van de redactie: ten behoeve van de leesbaarheid zijn tussenkopjes en citaten toegevoegd.